工业化和城市化的发展，必然导致农业劳动力的大量转移。一是农业劳动力由农业部门转移到非农产业部门；二是农业劳动力由农村转移到城市，成为城镇人口，这是经济与社会发展的一般规律。而我国这几年出现的农民工问题已成为一个大问题，他们进到城里从事非农工作却仍未改变农民的身份，他们为城市的建设和发展做出了巨大的贡献却不能享受产业工人的待遇，他们已经长期居住在城市却未被城市认同和接纳。他们目前仍处在产业的边缘、城乡的边缘、体制的边缘，是当前中国经济与社会矛盾的复合体。本文从经济学的角度分析中国农民工问题产生的深层原因，并从观念、体制、法制等方面探讨从根本上解决农民工问题的出路。

　　一、农民工在现代化建设中的历史地位与作用

　　随着传统农业社会向现代化工业社会转型和产业结构的调整，我国的社会群体结构已经和正在发生新的变化，农民工已经成为独立的社会阶层。他们的数量众多、作用独特、贡献巨大，成为改变城乡二元结构、加速社会转型的动力和主体，是我国现代化建设的有生力量。

　　1.农民工是推动农村深化改革的重要力量

　　进城务工是中国农民走进现代社会；接受现代文明的特殊道路，是改变“王农”面貌；改变城乡结构、改造农民自己的一场变革；经过发达地区现代化的熏陶，农民工开阔了视野，树立了；与现代市场经济相适应的价值观、财富观：、人才观和竞争观，提高了法治意识和民主意识，对新时期农村的民主政治建设将产生重大而深远的影响。

　　农民外出务工使农民找到了最有效的脱贫致富道路。据有关部门统计，2004年全国农民人均纯收入2936元，其中来自非农产业的收人为1615元，对农民收入增长的贡献率为55%。以安徽为例，全省七八百万农民外出打工，一年带回两三百亿元的纯收入，这对改善农民生活、活跃农村经济、缓解农村矛盾，起了极其重大的作用。

　　农民工成为农村致富的领路人。外出务工的农民中有一部分经过艰苦创业，在发达地区完成了资本原始积累，返乡后领头创办企业，为农村工业化、城镇化注入机和活力，为统筹城乡发展找到了新的更加现实的途经。以河南信阳市为例，近年来全市返乡农民工创办的各种企业达3300多家，2004年实现增加值50亿元，占全市经济总量的12%；缴纳税金2.5亿元，占全市财政收入的16%。

　　2.农民工是城市建设与发展的主力军

　　20多年来，农民工进城推动了城市建设的发展，带采了城市的繁荣。农民工进城首先冲破了传统的国有企业的用工制度，形成和发展了以雇佣关系为基础的劳动力市场，满足了外来企业、私有企业对劳工的需要，也补充了城市对劳动力结构性的需求。

　　农民工是城市市政建设的主要劳动力队伍。城市环境的改变；城市公共设施的改善，城市居民生活的方便，城市国民生产总值的增长，都离不开农民工的贡献。北京市每年都有300万外来农民工在为首都的市政建设和经济繁荣工作着。

　　农民工是城市第三产业的一支主要力量。农民工一般在建筑、运输、服务等行业从事城市人不愿干的脏、重、累、险的工作。现在城市居民越来越感到日常生活离不开农民工。

　　农民工是城市产业结构调整的“蓄水池”。大批农村剩余的廉价劳动力促进了劳动密集型产业的发展。从20世纪80年代后期开始，港台资本纷纷将其劳动密集型的加工业转移到广东、福建等沿海地区。农民工以低廉的劳动成本，生产廉价的产品推向市场，使中国成为出口大国，成为公认的“世界工厂”。可以说，农民工成为推动中国经济持续高速增长、促进城市快速发展的主力军。

　　3.农民工是我国县域经济和城镇发展的主力军

　　农民工是输入地城镇建设和发展的主力军。据农业部乡镇企业司统计，全国500家最大的乡镇企业，大都集中在沿海发达地区，其职工60%是外来农民工。如有124万人口的东莞市就拥有110万外来打工者。这些农民工既为输入地创造了巨大的财富，又成为城镇化发展的推动者。

　　农民工也是输出地县域经济和小城镇发展的主力军。农民工通过劳动和资金的双向流动，提高了资源的配置效率，为输出地的经济发展带来了资金和技术，加速了输出地县城经济的繁荣和小城镇的发展。如河南信阳市2003年外出务工人员达182万人，为家乡挣回纯收入以亿元，相当于全市财政收入的6倍。同时，2003年全市有1万多名外出务工人员回乡办厂经商，总投资4亿多元，带动就业10万人，极大地促进了县域经济的发展和小城镇的进步。

　　二、农民工问题产生的根源在于违背市场经济规律

　　工业化的进步必然带来城市化的发展，城市化又有赖于大量农村人口向城市的转移。现代化过程中最主要的人口变动矢量就是农民进城变为工人。而我国大量农民工已为工业化的进步和城市的发展做出了巨大的贡献，却不能改变农民的身份，不能享受工人的待遇，不能取得城市人的地位。近几年农民工问题愈来愈突出，党和政府虽采取了强有力的措施，但始终没有解决好。究其根源，中国农民工问题的产生是我们长期固守“二元经济结构”、违背市场经济规律的结果。

　　1.违背工业化、城市化过程中农业人口向非农人口转化的规律，“二元户籍结构”使农民工不能取得城市职工的身份

　　马克思主义经济学认为，大规模、有规律的人口迁移活动，特别是农民由乡村向城市的大规模流动，都是伴随着工业化开始的。无论是先起的工业国，还是后起的工业国，伴随着国家工业化的过程，必然会出现农业劳动力的大量转移。这种转移既包括农业劳动力从传统产业到现代产业、从农业到非农业产业的转移，即非农化；也包括农业劳动力从农村聚落到城市聚落、从分散到集中的区域性空间位移，即城镇化。因此；从严格意义上来讲，这两类农业劳动力的转移是构成近现代化社会大规模有规律人口迁移的根本所在。

　　我国现行户籍制度城乡分离的二元模式，是20世纪50年代后期建立的。它是中国短缺经济和计划经济体制的见证，也是农村流动劳动力劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面与城市人存在差别的政策基础。它主要从两个方面阻碍了农民工就业和政治、经济；文化生活等权益的实现。一是尽管农民工长期从事的是城市产业工人的职业，但不能在城市落户；不能取得产业工人的身份，仍然是农民，所以叫“农民工”；二是城市规划、城市基础设施的享用和城市福利不包含农民工这一部分，使农民工干的是最苦最累的活，却生活在城市的最底层，处于城乡的边缘。这种“二元户籍结构”严重制约了农村人口的合理流动和城市化的进程。

　　2.违背人力资本同工同酬的劳动价值规律，“二元劳动力市场”使农民工不能享受产业工人的待遇

　　我国城乡二元结构主要是由以户籍制度为核心的一系列制度安排构成的。与此相联系，形成了城乡分割的二元就业体制；即“二元劳动力市场”：城市劳动力由国家计划安排在城市就业，农村劳动力自然在农村就业。改革开放后，允许农村劳动力向城市流动，但这种流动不能改变农民的身份，农民不能享受城市职工的待遇。

　　在“二元劳动力市场”体制下，在同一个企业里，城市和乡村两种户籍身份不同的工人，同工不同酬、同工不同时、同工不同权。农民工干最脏、最累、最险的活，但工资却很低，即使和城市职工劳动强度、劳动时间相同的工作，农民工的工资往往与城市职工相差几倍。特别是近几年，随着工业生产串的提高，城市的干部、工人的工资都普遍提高了，但农民工的工资却没有提高，甚至下降，并且拖欠农民工工资的现象越来越严重，造成农民工购买力低，消费水平下降，缺乏基本的生活尊严和体面。

　　要形成完善的社会主义市场经济体制，不仅商品流通要市场化，而且劳动力、资金、技术等生产要素也要市场化。企业里实行两种不同待遇的用工制度，使劳动力这个最主要的生产要素不能按市场经济的要求合理配置，这同社会主义市场经济体制是不兼容的。

　　3.违背构建和谐社会公民应享受同等待遇的基本原则，“二元经济结构”使农民工不能享受城市职工的社会保障

　　我国在推进现代化建设的过程中，迫切需要构建和谐社会环境，而构建和谐社会需要遵循和落实国民待遇的理念和原则。国民待遇主要是指国家在最基本的政策和制度方面如何对待所有国民的问题，具体体现两个基本理念：一是对等原则，即成员之间给予相互同等的待遇；二是公平原则，即每个公民应该享受最基本的国民权益和保障。

　　在社会保障问题上，我国仍固守“二元经济结构”，形成“二元保障”的体制，即城市居民一旦隶属于国家某一单位，就是正式职工，享受住房、医疗、养老等相应的社会保障；农村居民由土地来保障，农民工虽然实现了农转非的职业转变，但身份仍是农民，所以被排除在社会保障之外。

　　有效、合理的社会保障制度是国民待遇的一个重要内容。同样是在城市工作，同样是在一个单位，城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育、工伤等保险和最低生活保障，而农民工却享受不到。当遇到大病、大灾；工伤事故时，农民工的生存条件就相当恶劣。这是国家社会保障政策对农民工的歧视，也是与构建和谐社会的理念不相容的。

　　三、农民工问题事关全面建设小康社会的进程

　　全面建设小康社会，发展的重点在农村，难点在农村。没有农村的现代化，就不可能有全国的现代化；没有农村的小康，就不可能实现全面的小康。而要实现农村小康，就必须加快推进城市化，减少农村人口的比例，提高农村人口的素质，增加农业投入，提高农业劳动生产率，而这些都与解决好农民工问题密切相关。

　　1.深化户籍制度改革，逐步消除城乡分割的户籍管理体制，为农民工创造一个由农民向城镇居民转变的制度环境

　　我国现行的户籍制度是在“二元经济结构”的框架下形成的城乡分割的“二元户籍模式”。它既缺乏效率，又欠公平，阻碍了城乡人口的自由流动，阻碍了城市化的进程，不利于加快实现农业的现代化，不利于社会主义市场经济体制的完善。因此，改革户籍制度，让农村剩余劳动力加速向城镇转移已成当务之急。

　　深化户籍改革，核心问题在于应适应劳动力市场发展的客观要求，逐步实现人口的自由迁徙。首先应逐步放宽户口迁移限制，在城市实行有条件的准入制。只要有固定住所、有稳定的职业和收入就可登记为城市居民。其次，户口登记应依法履行手续。国家应以立法形式把改革后的户籍体制和政策加以定型。户口登记应统一为居民户口，不再划分“农业户口”与“非农业户口”。

　　我国的户籍制度改革还要有系统的观点，应与其他各项政策、措施密切配合。当前在解决农民工的城市户籍问题时，也要根据主客观的实际，区别对待，分步到位。但城市应以积极的态度，在基础设施、住房、子女教育等方面为农民工转为城市居民创造条件。

　　2.建立城乡统一的劳动力市场，逐步统一用工手续和待遇，为农民工创造一个由农民转化为产业工人的体制平台

　　社会主义市场经济应建立统一、开放、竞争、有序的劳动力市场体系。只有按照公平竞争的原则合理配置人力资源，取消限制劳动力在城乡间和区域间流动的规定，打破就业的城乡壁垒，逐步建立城乡统一开放的劳动力市场，才能发挥城乡统一市场在劳动力资源配置中的基础性作用。我国长期实行的二元就业结构，使农民工进城后尽管从事的是非农产业的工作，却没有产业工人的身份，不能享受产业工人的工资待遇。这种同工不同酬、同工不同权的二元体制和统一、开放、竞争、有序的社会主义市场经济的劳动力市场规律是相悖的。

　　建立城乡统一开放的劳动力市场，首先应加快城市用工就业制度的改革，实现用人单位与劳动者的双向选择。我国目前对劳动工资制度的改革基本上还是在原来体制的基础上进行的，对原有的劳动人事制度和劳动工资制度尚未作根本性的变革。其次应打破身份界限；统一用工手续和待遇。企业把进城务工的农民工与城镇就业人员同等对待，这是建立统一开放的劳动力市场的微观基础。用人单位用工应实行统一待遇，工资标准要切实按照“按劳分配，同工同酬”的原则执行，不能因身份不同而工资待遇就不同。不论是城市户口还是农村户口，都应根据用工需求，按规定办理招工手续，签订劳动合同。第三，应健全市场服务机构，统筹兼顾城乡就业。一是大力发展各级各类职业介绍机构和人才交流中心，建立城乡纵横相连的劳动力供需信息网络；二是注重市场法制建设，规范劳动力市场运作秩序；三是进行职业培训等制度的创新，为农民工无障碍地进城转化为产业工人创造良好的社会环境和体制平台。

　　3.建立健全农民工社会保障制度，消除观念上的错位和法律上的缺位，为农民工的生存与发展创造良好的法制保障

　　农民工的社会保险严重滞后于城镇社会保险制度改革的原因，一是观念上的惯性思维使农民工的社会保障缺位；二是法律上的缺失使农民工社会保障无法可依；三是企业的短视也造成农民工社会保障无法落实。

　　农民工是随着我国城乡经济体制改革的深化而产生并发展壮大的群体。建立健全农民工社会保障制度是推进我国工业化、城镇化、解决“三农”问题及实现社会稳定的迫切需要。首先，应逐步建立针对农民工的社会保险制度，包括工伤保险、基本医疗保险、养老保险等。第二，建立针对城镇农民工的社会救助制度。一是建立公益劳动组织，为暂时失去工作的农民工提供最低生活保障；二是建立法律援助制度，维护农民工的合法权益。第三，逐步将农民工纳人城市社会保障网络。农民工的社会保障在刚起步时和城市居民的社会保障在内容、水平、资金来源、管理方式等方面会有较大差异，不可能一步到位，应分步实施。第一步，先建立起在内容和动作方式上可以同城镇社会保障体系对接的社会保障制度框架；第二步，经过不断完善，逐步把农民工纳入城市社会保障网络，建立统一的现代社会保障体系。

　　我国城乡二元经济结构造成城乡经济联系疏远，城乡贫富差距扩大，“三农”问题突出，也造成工业化受阻、城市化滞后，已严重制约我国经济社会健康发展。因此，要解决农民工问题，就必须打破二元经济结构，在坚持实施城乡经济社会统筹发展的过程中，推进全面建设小康社会的步伐。

　　来源：中国社科院农村研究所网站

(责任编辑：张学军)