内容提要：在我国农民合作组织的发展过程中，地方政府的政策支持在很大程度上已经成为重要的推动力量。本研究的基本判断是：农民合作组织与地方政府之间有着非常密切的关系，二者在不同层面上构成了一种互动的联系。在现阶段，农民合作组织表现出较为明显的行政主导趋向及发展态势，而农民合作组织在保护农民利益方面的作用虽然已经开始显现，但总体上还比较有限。

　　一、引言

　　农民合作组织的发展正在受到理论界和实际工作部门的高度关注，在合作组织的发展过程中，地方政府的政策支持在很大程度上已经成为农民合作组织发展的重要推动力量。在已有的研究中，许多学者从不同的角度涉及这一问题。苑鹏（2001）从农村市场化的角度，详细剖析了国家与农民合作组织之间的关系，指出二者的良性互动对于农民合作组织的健康成长，对于加速农村经济的市场化进程至关重要。这里既有国家对农民合作组织的强大作用，也有农民合作组织的逐步独立和分化。苑鹏同时强调，政府对农民合作组织的作用更多地应体现在加强合作社立法建设、制定经济扶持政策、提供公共物品等方面，为农民合作组织的健康成长营造良好的外部环境，而不是过多地介入农民合作组织的日常经营决策中。黄祖辉等（2002）认为，当前农民合作组织的发展应从政府主导型制度创新的角度来理解。他们指出，农民（专业）合作组织从一开始就与各级政府部门衍生出十分复杂的关系。有别于西方国家以宽松的政策环境来支持专业合作组织的发展，我国各级政府更多地采取行政介入方式。一方面，县或乡镇各职能部门和实体往往通过兴办专业合作组织以有效行使其职责；另一方面，农民专业合作组织也通过依托或挂靠这些部门和实体寻求庇护和支持。他们认为，问题的关键在于政府部门对在农民专业合作组织创建和发展过程中自身角色定位的认识和介入方式的把握。张晓山（2004）分析了政府在扶持农民合作组织时已经和可能出现的问题，强调政府应发挥的积极作用。

　　基于已有的研究基础，笔者近期对四川省三台县、资中县、彭州市、仁寿县和天全县进行了一系列更具针对性的实证研究，重点从县、乡、村和农户四个不同层面深入考察在农民合作组织发展过程中地方政府所扮演的角色，特别是农民合作组织同地方政府所构成的互动模式。实证分析所得出的基本判断是：农民合作组织与地方政府之间有着非常密切的关系，二者在不同层面上构成了一种互动的联系。在现阶段，农民合作组织表现出较为明显的行政主导趋向及发展态势，而农民合作组织在保护农民利益方面的作用虽然已经开始显现，但总体上还比较有限。

　　二、农民合作组织的基本特征

　　调查表明，当前农民合作组织的发展从组织运行模式上考察有下述几个方面的基本特征：

　　1.农民合作组织的发展主要以当地具有一定比较优势的农业产业为依托。例如，三台县是四川省的油菜生产基地，其油菜协会的发展起步早、规模大，具有较大影响。与之类似，资中县的生猪、彭州市的蔬菜、仁寿县的水果和天全县的林竹都具有明显的产业比较优势，各自的养猪协会、蔬菜协会、水果协会和林竹协会也就得到了重点扶持并实现了较快发展。因此，从总体上判断，农民合作组织与当地具有比较优势的主导产业的发展有比较强的相关性，这既是地方政府产业政策导向的结果，也符合农民通过发挥自身比较优势增加收入的需要。

　　2.农民合作组织的组织模式表现出多元化的发展态势。它们既有公司与合作组织的联合，科研机构与合作组织的联合，也有农业技术部门与合作组织的联合，还有营销大户与合作组织的联合。值得注意的是，在组织模式多样化的同时，农民合作组织的发展有两个明显的态势：一个是以乡镇协会为主体向上扩张，组建县级甚至市级产业协会；二是以县级产业协会为依托向乡镇延伸，扩大乡镇协会的数量和规模。从趋势上看，各个农民合作组织完全孤立地自我发展的方式正在逐步改变，农民合作组织纵向组织体系的构建已经初露端倪。但是，与一般农户利益联系更直接的村级小规模协会的发展极其有限，这导致现有农民合作组织发展的基础支撑存在明显缺陷，从而成为一个需要高度重视的问题。

　　3.农民合作组织以多样化的注册方式谋求合法地位。一般而言，比较松散的小型农民合作组织通常是在科学技术协会（科协）或相关农业行政主管部门备案，有一定规模的合作组织主要是在民政部门登记，而从事一些经营活动的农民合作组织则需要在工商局注册。例如在仁寿县，有30个协会在民政局注册，有69个协会在科协登记，在畜牧局登记的有29个，在农业局登记的有15个，仅有2个协会在工商局注册。协会注册、登记方式的多样化一方面与现行多头管理的体制直接相关，另一方面也表明各类农民合作组织的实际发展水平参差不齐，总体上还处于刚刚起步的初始发展阶段。

　　4.农民合作组织仍然维系着以技术服务为主的功能特征。尽管不同区域和不同类型农民合作组织发挥的主要作用是有差异的，例如，养猪协会主要是在饲料、兽药供应以及疫病防治方面发挥作用，油菜协会主要是通过提供优良的油菜品种来为农户提供服务，而蔬菜协会则主要是以提供优质品种及产品检验的方式为农户提供帮助，但是，上述差异主要表现为技术服务的内容和重点有所不同。从总体上评价，现有农民合作组织以技术服务为主的特征仍然十分明显，它们在农产品销售方面提供的服务还十分有限。在仁寿县和天全县进行的190户农户问卷调查显示，认为他们所加入的协会只提供了种植或养殖技术服务的比重达到89％。

　　5.农民合作组织的实际发展规模存在很大的不确定性。从四川省看，相关部门提供的统计数据是：全省已发展各类农民合作组织1．1万多个，覆盖农户达到21％，大大超过全国3％～5％的水平。但是，笔者在调查中发现实际情况与统计数据有较大的差异。农民合作组织的会员包括核心会员和联系会员两大部分。一个协会中的核心会员通常只有几十户或一百多户，他们与协会的利益联系比较紧密；而联系会员则可以多达上千户乃至几千户，他们与协会的联系主要是以单一或单向的农业技术服务为纽带，基本上没有直接的利益关联。例如，资中县养猪协会的核心会员为180户，而有关部门统计的联系会员则达到8000户之多；寿县新店乡柑桔协会的核心会员仅为32户，而联系会员为240户。在许多情况下，联系会员的分布和当地主导产业的区域布局以及农业技术部门所提供的技术服务的覆盖领域是完全重叠的。所以，对联系会员基本上实行的是“通知制”而不是“申请制”，会员对合作组织的参与度极低，以联系会员的数量来判断农民合作组织的实际发展规模和水平是不恰当的。

　　三、农民合作组织的主要功能

　　1.通过保证一定的生产规模，形成特色农产品的聚集效应和品牌效应。在市场经济条件下，没有规模就没有效益。不形成一定的产业规模，特色资源优势就难以转化为现实经济优势。在小农户经营的基本格局短期内不能改变的情况下，依托农民合作组织可以逐步建立较为稳定的供求渠道，提升产品品牌形象，扩大产品销售范围。

　　2.有利于形成一定的利益表达机制，促使政府协助解决市场中的不确定因素。单个农户势单力薄，自身合法利益的保护往往因缺乏基本的诉求渠道而受到漠视。农民合作组织的发展在提高组织化程度的基础上增强其外部谈判能力，可以在提高利益保护能力方面发挥十分积极的作用。

　　3.有利于提高农业技术推广的效率，更有效地满足单个农户的技术需求。一般而言，单个小农户采用新品种、新技术的风险很大，小农户出于经济理性倾向于保持传统的种养方式，这使得政府的技术推广部门直接面对农户进行单纯的农业技术推广难度很大；另一方面，由于缺乏利益联结机制，政府统一推广的农业技术常常并不适合不同地区农户的具体情况。而通过农民合作组织来实施农业技术推广，既能够以农户自主参与的方式来分散风险，又能够在新品种或新技术的选择上更符合农户的实际需求，从而显著提高农业技术推广的效率。

　　4.有利于发挥合作组织内部的自律功能，实施农产品生产过程中的质量安全控制。农民合作组织作为一个具有共同利益和长期目标的经济组织，有条件对品种、农药、饲料、兽药的使用进行明确规定，并以利益机制促使内部成员共同遵守，从而有效防止单个农户的机会主义行为。

　　但是，从整体上看，现阶段农民合作组织所能发挥的影响和作用仍然比较有限，首要原因是农民合作组织的实际覆盖面很小，它们所覆盖的主要是少量的核心会员。核心会员一般都是村里的能人或精英，能够在利益联结机制下参与协会的运作并分享利益；而大量的联系会员常常因为自己所在的村组或乡镇被纳入某一项目区或生产基地而被动地参与进来，与协会并不存在实质上的利益联系。从这个意义上来说，现有合作组织的边界十分模糊，它们对联系会员的实际影响也必然极其有限。此外，农民合作组织内部运行不规范，农户参与度过低，政策支持错位，这些都是农民合作组织发展的重要限制因素。

　　四、地方政府的现实需要

　　调查显示，地方政府在推动农民合作组织的建立和发展中居于主导地位，发挥着十分关键的作用。究其原因，最重要的是农民合作组织的发展从总体上看完全符合地方政府的实际需要，这主要表现在三个方面：

　　1.农民合作组织的发展有助于弥补当前农村行政管理方面的薄弱环节。就农村现实看，税费改革之后农民负担虽然有了较大幅度的下降，但不容忽视的是县乡政府普遍面临财政拮据、运行困难的窘境，导致政府管理能力相对削弱，特别是农村的行政管理出现某种程度的真空化状态。由于缺乏基本的经费来源，县乡政府对许多事情都是希望有所为却不能为。在农民合作组织的实际发展过程中，地方政府发现，借助其内部组织管理的天然优势，可以以较低的行政成本实现某些过去实现难度较大的政府目标，例如农村社区内公共性的道路建设、沟渠修缮等。事实上，由合作组织填补农村基层行政管理的真空，依靠合作组织完成以前属于政府的各类工作，已经成为当前地方政府的一种非常有效并且可行的选择。同样重要的是，由于农民合作组织的发展受到了中央政府的高度重视，支持农民合作组织尽快“做大做强”理所当然地成为体现地方政府政绩的新形式，而且这方面的工作实绩也能够得到上一级政府的鼓励和支持。

　　2.农民合作组织的发展有助于实施地方政府的农业产业政策。在农产品市场竞争日趋激烈的背景下，地方政府在对农业产业政策的选择上普遍注重三个关键的方面：一是扩大农产品生产规模，在一定区域内争取规模效益；二是强化技术推广，提高本地农产品的市场竞争力；三是构建质量安全控制体系，塑造本地农产品的品牌形象。换言之，地方政府的农业产业政策的基本取向是扩张规模、提升质量、打造品牌。显而易见的是，这三大政策目标的实现都必须依靠小农户的集体行动，而由地方政府直接面对数量众多的分散农户不仅成本很高，而且困难重重。相反，地方政府通过合作组织来实现政府农业产业发展的政策目标，则能够大大减缓政府直接面对农户所产生的经济冲突甚至政治上的风险，使产业政策的实施阻力更小，效率更高。由此也就不难理解为什么地方政府对农民合作组织会有较多的行政介入，以及农民合作组织的发展类型总是与地方政府的产业发展取向高度相关。调查发现，在农民合作组织的发展过程中，县乡两级干部的工作方式也相应发生了变化，他们已经开始逐渐适应从过去以干部的身份到现在以协会管理人员的身份从事农村经济管理工作这样一种身份转换。

　　3.农民合作组织的发展有助于促进乡镇农业技术推广机构转型。当前地方政府面临的财政困境更多地表现在乡镇机构上面，其中，乡镇农业技术推广部门处于更加困难的境地，突出的表现是原有农业技术推广服务体系普遍“线断、网破、人散”，农业技术服务功能显著削弱。在实施农村税费改革和乡镇机构改革之后，大多数乡镇都成立了综合性的农业服务中心。农业服务中心实现以“块”为主的管理体制，县级职能部门对它们有业务指导关系。由于县财政不管农业服务中心人员的工资或者只支付其中一小部分工资，农业服务中心要通过为千家万户提供技术服务来实现自收自支非常困难。县级农业职能部门同样发现，其业务工作只能限制在几个有限的试点示范项目上，面上的工作大都不同程度地被悬空。农民合作组织正是在这种情况下成了“旧瓶”中的“新酒”。乡镇农业服务中心通过合作组织这个组织载体开展农业技术服务工作，不仅在农户中能够产生更多的认同感，而且也更容易获得相应的经济回报。这样，农业服务中心与合作组织的联合就形成了一种制度上的选择，并在不断的试错过程中重新界定经营性职能和服务性职能之间微妙的关系。

　　五、地方政府的作用方式

　　如上所析，在中国农业进入十分重要的转折阶段和地方政府面临解决“三农”问题压力不断加大的宏观背景下，农民合作组织的发展同地方政府的现实需求是完全吻合的，这也是促使地方政府积极介入合作组织发展过程并谋求有所作为的重要原因。那么，地方政府又是以何种方式作用于农民合作组织的实际发展过程的呢？调查显示，地方政府对合作组织的作用方式主要有以下四种：

　　1.借助原有的组织资源和人力资源参与合作组织的创建。一方面，农民合作组织以乡镇或村组为单位的发展模式大大降低了合作组织的管理成本，同时，村组干部既是村组管理者，自身也是合作组织的积极分子，这种双重身份既有利于合作组织方便地联系农户，也有利于政府对合作组织的指导和整合。另一方面，合作组织的建立依托于政府原有涉农服务体系，例如乡镇农业服务中心、农业技术推广站、农村经营管理站、畜牧站等，这也简化了合作组织的运作程序，不少这样的涉农机构的负责人或技术员也在合作组织中任职。县级一些相关的主管部门也通过一些名义上的组织形式同合作组织对接，例如专家委员会、技术顾问、产业发展办公室、项目办公室等。通过上述种种方式，政府在组织和人员上都同合作组织产生了直接或间接的关联，从而以不同方式介入合作组织的组建和发展过程。值得一提的是，虽然最近的发展趋势是一些政府官员特别是乡镇领导开始从合作组织管理层中退出，但是，其实际影响并没有受到明显削弱。

　　2.不同形式的优惠和扶持政策。地方政府通常可以运用行政权力降低合作组织的组建成本，通过税收减免提高合作组织的生存和发展能力，或者通过给予直接的财政资金扶持为合作组织创造更好的发展环境。应该看到，地方政府的这种扶持政策虽然非常有效，但同时又比较有限，因为这种扶持往往表现为一种特殊的行为倾向，即注重给单个特定的合作组织以特定的扶持手段，而不是致力于从整体上为农民合作组织的发展建立公开、公平的行为规则。由于扶持政策的覆盖面受到限制，其政策影响的范围和力度也就必然会大打折扣。但是，就地方政府而言，这种个别的扶持往往使合作组织倾向于获取政府的庇护，从而也强化了地方政府对其发展的实际影响。

　　3.意识形态整合。在组织机构层面上，这表现为各种形式的表彰、评比活动，这些评比结果既是上级政府制定倾斜政策的依据，也是县级相关部门和乡镇政府政绩考核的标准。通过这种方式，地方政府向合作组织传达了它的基本态度和价值标准。在组织管理者层面上，这表现为对合作组织中的民间精英在制度上的接纳和社会身份的赋予，以强化其对政府的认同，例如，将其选举为本地人大代表或政协委员，或者为其提供向高层领导汇报工作的机会等。

　　4.间接的利益分享。既然农民合作组织的发展符合地方政府的现实需要，那么，地方政府在支持合作组织发展的过程中合理谋求自身利益就是完全正常的现象。调查结果表明，在农民合作组织培育方面，地方政府一般是通过对现有组织资源和人力资源的让渡，在不同层面上参与或者整合到合作组织的某些产业环节，进而从中分享利益。例如，农业技术服务中心介入合作组织的技术推广过程，通过化肥、农药、饲料、优良品种的供应以及优质农产品的销售，来获取一定的经济收益。

　　六、结语

　　毫无疑问，对农民合作组织与地方政府之间的复杂的互动关系的把握，有助于人们更清晰地认识当前农民合作组织发展中的一些关键性问题。笔者认为，至少应当有以下几个方面的基本判断：

　　1.农民合作组织作为联系政府与农民的中介，其发展过程离开了政府有效的政策支持将是十分困难的。现实表明，发展合作组织既可以得到绝大多数农户的响应和支持，又符合地方政府的实际需求，地方政府能够提供有效的政策扶持。这种基本取向的一致性是我国农民合作组织赖以发展的最坚实的支撑点。有理由相信，只要能够选择合理的发展路径并且提供必不可少的外部支持，农民合作组织实现更有成效的发展，发挥更加积极的作用，就是一个完全可以期盼的目标。

　　2.农民合作组织总体上仍然处于初始的发展阶段，面临着诸多共同的成长中的困难。地方政府个别的政策倾斜的扶持方式虽然在培育少数典型样板方面能够收到一定成效，但无助于解决普遍矛盾，难以产生更广泛的政策效应。因此，与提供个别的政策扶持相比，地方政府为合作组织发展创造良好的外部环境，建立公正、公平的行为规范，无疑是一项更加紧迫的现实任务。

　　3.农民合作组织的主体是农民，必须最大限度地发动和支持农民自主参与。合作组织应当由农民发起建立，由会员代表大会选举产生理事会和监事会，共同决定发展方向和重大事项，确保其真正成为农民自己的利益共同体。政府的支持和帮助应当以不干扰合作组织的制度规范和实际运行为基本前提。尤其重要的是，要让农民组织起来而不是把农民组织起来，不管基于什么样的产业目标和良好愿望，任何对农民合作组织发展过程的直接行政介入都是不可取的。

　　4.由于自身政策目标的需要，地方政府已经并且仍然在对农民合作组织的发展给予多样化的支持和帮助。尽管政策的实际影响空间还比较有限，但其积极的导向作用是无论如何都不能低估的。但是同时，应当清楚地看到，除了需要政策优惠和资金扶持之外，当前农民合作组织的发展还普遍面临着缺乏基本的内部管理知识、不具备基本的民主参与能力、不熟悉基本的应对外部市场竞争的经验等一系列更重要的制约因素，必须从外部为其提供具有针对性的培训和咨询服务。这方面应当说仍然是一个空白，也是当前农民合作组织总体发展状况并不理想的主要根源，而这恰恰是政府应该有所作为而至今尚未作为的一个重要领域。

　　5.合理确定地方政府的角色。地方政府对农民合作组织的政策支持是不可缺少的，但就现实而言，地方政府的支持方式与农民合作组织发展的内在需求存在一定程度的错位。因此，当前最紧迫的任务并不是规范农民合作组织的发展，相反，是必须帮助地方政府合理界定其角色，调整其支持重点，促使其在农民合作组织的发展中更富有成效地发挥作用。

    来源：三农中国网

(责任编辑：张学军)