农民合作组织在公共产品供给中的组织化问题

　　——来自大平山镇江下、江岭村罗伞陂坝灌区用水者协会的调查与思考

　　蓝浩溥

　　从2004年开始，广西开始了以组建农民用水户协会为主要内容的农村小型水利体制改革试点推广，以农民用水户协会为载体，动员广大农民投入农田水利基本建设。那么这种由政府主导组建的新型农民合作组织其组建与实践效果如何呢?这就是本文要调查与思考的。此次调查选择了发展较一般的农民用水者协会为考察对象，以广西玉林市下辖的兴业县大平山镇江下、江岭村罗伞陂坝灌区用水者协会为点进行调查与思考。

　　一、罗伞陂坝灌区用水者协会概况

　　罗伞陂坝灌区用水者协会成立于2005年12月11日，辖江下、江岭两个行政村，19个村民小组，有农户800户，均为会员，人口4200人，灌溉面积2000亩，其中受益于三面光渠道的有700亩，协会管理的水利工程有罗伞陂坝1座，三面光渠道3公里。

　　二、组织组建：村庄公共产品供给不足及有效组织载体的缺失

　　江下、江岭两村的水田灌溉主要依赖于罗伞陂坝截江灌流实现。此坝在互助组时代先是打木桩来拦截，后来1964年便开始建坝，此坝归集体所有，由集体统一组织运用、管理和维护。家庭联产承包责任制以后，小型水利设施的产权仍归集体所有，管理体制不变。农户用水灌溉时，认为水利设施是集体财产，当年人人出力，现在人人都可享用。但在水利设施出现老化、失修甚至危及安全的情况下，却因为水利设施是集体财产而出现无人管护，加速了其损坏与老化。后来，在村委认可下，由村民自发组建了一个罗伞陂坝管水组，由受益户所在的自然片各派一个代表组成，管理此坝，一年一亩收水费2到5元，用于维修坝渠及支付管水员的酬劳。由于是自己修的坝，用的是河里的水，不是水库水，所以水费上收基本是自管自用。但费用有限，投入不足，管理不善，年久以后，陂坎失修，渠道堵塞，灌溉能力下降，同时由于没有明确的规章制度，用水秩序比较乱，尤其在天旱时容易产生群众矛盾，在水渠上片的总是想法抢先把田灌满，在下片区的灌溉水量便难以保证，管水组的自治权难以在此处协调处理，村委也不参与此间，只能靠村民自己内部协调。于是在水利部门进行小型水利工程改革的形势下，由镇里牵头，江下、江岭两村委筹备，在管水组的基础上，组建了此灌区用水者协会，对罗伞陂坝灌区工程进行体制改革，完善投入机制，建好坝渠。通过召开会员代表大会，成立了协会，并选举了执行委员会成员，含协会会长、副会长及执行委员，还通过了协会章程、责任追究制度、水利工程投入制度、监督管理制度、水利工程管理制度、财务公开制度、财务管理人员职责等一系列完整的协会制度。

　　协会的组建成功，正是在农户用水问题上，管水主体缺失，护理维修主体缺失，责任不明确，但农业灌溉设施及用水确是农民所必需的公共产品，如何供给与护理此公共产品，不是单个的农户能完成的，所以有自发的管水组成立，但不具备强的自治权力。但要组建一个有力的合作组织又无法谈成，在村庄环境中，这种涉及公益事业，又涉及集体经济产权归属的组织不象别的以提供技术、信息和购销等为主的农民经济合作组织，可以由能人效应来组建，毕竟他的这种组建是体制外的组建，较易组织起来。在涉及集体经济的公共产品提供上，只能依赖村庄的有力组织资源来完成这种组建，在村委筹备，镇政府牵头，水利部门确认产权归属与提供技术、资金的背景下才能有效建立起来。在村庄小型水利工程设施上，明确了产权归用水者协会，同时也是管理者与生产者，并负有供给责任。通过供水合同，建立了协会与受益用水户的生产与消费关系，通过用水户的付费来实现公共产品的提供，明晰了费用去向，同时用水户作为会员，也能监督管理协会。在用水上，农户交费与协会，水利部门、镇政府及村委交权与协会，协会拥有了职能部门交给的治理权力，也拥有了村民会员委托交给的自治权力，上下沟通，在民主商议、民主决策、民主管理下，实现农业用水的自治管理。协会产生的执行委员会负责水费收缴、工程的日常管理和维护、水量统配与灌溉服务、定期公布水费收缴及支出等情况，水费收缴率高，工程维护有保证，按村民的说法，“即使天旱，也不需要再花费精力和时间去守水了，可以有更多时间去做别的事了。”在这里可以看出：一是协调了村民之间的用水关系，协调村民邻里的用水矛盾；二是节约了劳动精力，又能保证有水。

　　三、组织难题：村庄公共产品供给、生产与维护的消费者付费

　　1、村庄公共产品供给：工程筹资之难

　　协会成立以后，便着手修水坝与渠道。于2005年发动群众投资投劳修建3公里的三面光渠道及清淤渠道3公里（含支毛渠的清淤）。在资金上，由上级部门拨款资助30万，镇政府农冬办出沙、出水泥、砖等折为现金6.5万，受益区村民筹资3.5万元，共40万元。在筹资上，虽然筹资款基本都能收上来，但村民内心并不情愿，只是无奈。因为协会如筹不到相应的款项，政府的资金便不投向该协会，为了获得政府资金的投入，工程修好也是自己用，村民也基本积极支持筹资搞建设。筹资也是一大问题，按道理，村庄的小型水利设施具有俱乐部产品性质，可以消费者自己供给与生产，消费者自己消费。但旧有体制，村民总以为那是村集体的，应由村委来做，也就是由村委的上一级政府，即镇政府投资建设。在村民那里总以为修水利是国家和集体的事，修好就行了，没有想过怎样去管护好工程，即“国家建、集体管、农民用”。虽然现在协会成立了，产权归属协会，但陂坝与水渠并不具有经营性，可获利，村民对产权的归属并不敏感，只是现在协会成立，政府愿出一部分资金投入修建了。对村民来说，固然改善了公共产品的的供给，但却增加了费用支出，也是一负担，只是这个负担有益于自身，用于何方更清楚了。在村庄里，富裕些的村庄容易筹资，有政府投入的工程也好筹资，不富裕也没有政府投入的就很难筹资到了。对村民来说，改善水渠的供水固然好，但不修也还是可以勉强用的。据区水利厅调查资料，在全区组建的农户用水者协会中，没有投资、投劳的协会有199个，占协会总数的10.88%，有财政投入作引导的市、县（市、区），协会利用政府补助的材料组织群众投工投劳开展小型水利工程建设，取得了良好的效果，没有财政资金作引导的市县，协会组织群众维护改造工程的难度大。

　　在小型水利工程改革中，创设组织，授予其拥有辖区内小型水利工程的所有权和管理权是容易的，也产生一定的利益驱动，易使受益区农户有归属感，但并不一定产生投资冲动，农民在市场化中更具理性，而且农民财力较弱，公共产品的投资冲动难以产生，只有在政府投资引导之下，才好激发农民的投资建设，小型水利工程做得好的用水者协会基本都是有政府的大股投入。政府、水利部门投资，应把物资、资金放到协会，一有利于管理，二有利于组织农民到协会之中。

　　2、村庄公共产品生产：工程外包之病

　　三面光渠道工程的修建，由协会外包给别人来做，村民不用投劳。今年有台风，下大雨，发洪水，把渠道冲垮了一部分，村民以为工程有问题。其实，会长说，冲垮的渠道有30米，我们到的那天他还到镇里购买填埋防塌的袋子来装土 。维修的资金镇政府也出，资金占三分之二，村民自己筹资占三分之一，共有一万元。其实，前因是在这3公里的三面光渠道中，在渠道入口那一段有300米没搞，可能因土质问题，搞工程的以为工程大，用钱多，便没搞了。这回洪水来，一冲，便把此处冲垮，塌陷，堵处出口，也便冲垮了三面光渠道的一部分。于是群众便怪协会，会长最以为担心的便是因此之后，水费较难收上来。此处便涉及到工程建设问题，如承包出去给别人做，在工程出现问题时，村民怀疑协会与承包商在转包中有腐败问题，可是由村民自己投劳自己做，一个是如何保证质量，在验工上也是一个问题，如验收不合格必然增加村民的成本，在工程技术服务上，固然也可以得到水利部门的支持，但分散到农户上的技术支持较难实现。二是现在农村中年轻人大部分出去打工，村里强壮劳动力较少，投劳也是一个问题。有些地方在实践中，劳动力少的或没有的便以资代劳，或自己请人代劳来做。

　　工程外包应是一个好的趋势，引入市场竞争机制，公共产品的供给，供给者不一定又是生产者，由协会会员自己生产可以节约劳动成本，但不一定能保证效率与质量，可以转包给私人部门，只是由会员代表组成的监督组须加强工程转包过程的监督和对工程质量的验收。

　　3、村庄公共产品维护：工程维修、管理与用水收费之困

　　由于小型水利工程的产权归为用水者协会所有，协会同时也负有管理权，在水利工程的维修与管理上，一年的2月及7至8月份分别清理一下渠道的淤泥，临时维修由每年收集的资金来支出。本着谁受益谁负担，通过供水合同建立收费制度，组织与约束农户会员。与别处使用水库水或泵站抽水灌溉的地方不一样，江下、江岭村水田的灌溉用水来自河流的地表水，水费的收缴不是用于上缴水库或泵站的水费，而是主要用于维护水坝和水渠，并支付由会员代表大会选出的管水员的酬劳，800元/年，所以费用相对较少，水费一年一亩收5元。

　　协会的所有费用支出，都需张榜公布，每年开春，开一次会，根据需要讨论水费的收取问题。收取的钱基本都放在协会那里，专款专账专用，收支清楚。由于水费收支透明，收取比较少，还是较易收缴，只是水费的使用是否合理，是否改善农户的用水问题，这是协会取得村民信任的条件，如上缴的水费不能有效、合理的维护水坝与水渠，必然失去受益村民会员的信任，收缴水费困难。毕竟协会的权威来自村民的信任，没有这种信任支撑的权威，协会的自治合作能力必然减弱。村民会员的缴费是通过与协会订立供水合同执行的，合同的有效执行力如何，还需实践的长期观察。在用水库水或泵站抽水的地方，用水者协会也许更需要的是议价能力，如何在与水库和泵站的谈判中使水价较低，用水更合理，更少，同时，对搭便车者的收费难度将较大。

　　四、组织权力之生与困：乡镇威权、村委会权、协会权与民权

　　用水者协会成立以后，原来笼统归属于乡镇、村委管理的水坝、水渠便交托给协会，归其所有，负起供给、生产和管理等责任。为什么要成立协会，而不是由村委担此重责。会长说，村干部要选举，如当不上，还可以继续做协会领导，有利于稳定。因为现在实际的情况是，协会的执行委员基本是村干部，协会会长是江下村的村主任，副会长是江岭村的村主任，执行委员中还有民兵机保主任，文书等，在此情形下，协会之权又如何能不受村委会的影响呢。但另一方面，村委成员的参与，才有利于协调各方关系，毕竟他们熟悉此中事务，同样，也更能增强协会的影响力。现下由村干部出任执行委员可以不用支付酬劳，可节约一笔组织成本的费用。但村干部改任后或协会改组后，这些管理人员（即执行委员成员）的酬劳费用是否要支出，或是义务性的，没有酬劳是否有人愿意做，或还是继续由村干部成员继续出任。在程序上，如何通过会员代表大会来完成这种任命与安排。这些也是组织以后发展所需考虑的。当下执行委员成员与村委成员的交叉任职将是组织未来发展中的一个难点。

　　在问及村主任即也是协会会长，如改选村主任后，他不再当选主任，是否还继续做会长。他说这主要看他们了。似乎会长不是来自会员代表的选举而出任，而是来自上层之压力作用。在协会章程里，规定协会的最高权力机关是会员代表大会，协会的领导层由其选出，委托处理日常事务，会员才是真正的决定者。显然，在乡村政治环境里，村主任自身也还理不清其间的权力关系，毕竟协会的成立是在镇政府、水利部门的主导驱动下组建的。协会的办公地点也是设在江下村的村委里，宛然像村委的一个下属部门，承担了村委此前在农业用水问题上不够作为的生产服务职能。

　　由谁收费要好些，会长以为交由镇水管所收好些。为什么？他答，它权力大，有权，我们不象它大。水管所不愿接收是因为他们这一片田太小。水管所到底有什么权力，它有来自政府部门背景的威权，协会只是一个自治合作组织，自治权力的威慑效果不如政府组织。其实，小型水利工程改造以后，协会由会员召开代表大会来成立，它的权力来自会员的授予，而不是村委，更不是乡镇政府，但村民还总是惧于政府威权的作用力，而不是自治合作组织的权力。在村庄村民的权力视野里，固然有会员代表大会的召开，协会成立，章程通过，执行委员成员选出，但形式上的民主，并没有触动实质上的权力民主自觉，虽能“民享、民有”，但“民治”无法自觉，所以不惧于服从自治合作组织的协会权力，而是惧于乡镇政权，在收费问题上，也许还需借助于基层政权的这种威慑作用。

　　五、组织之进路：善治之理想

　　1、农民用水者协会——公共产品供给的有效组织化载体

　　 公共产品的供给，理论上是政府来提供，但政府提供不足时，民间的制度变迁只有在能获利的领域、产品上自提供，这同时也需要民间能承担起这种公共产品的生产成本。在乡村，这便有个人投资公共产品，通过经营收费获利，如个人诊所，农业机械租用，便有村民互助，相互承担成本来供给、生产公共产品（如离大平山镇不远的茂林镇金谷村，有一村民小组，小组有一抽水机，每年通过投标，村里哪个能给出最低的标价，便由此人负责这一年的抽水任务，村民小组筹钱给他。此方式不仅互助还引入市场竞争机制，实在是民间创造的好办法）。但民间财力有限，这种驱动，只有在利益最直接最切身且资金支出较少的公共产品上才有可能，如个人医疗，市场信息，个人、农田用水等，除此之外，便需要政府的投入。

　　村庄公共产品的供给面过大，政府财力有限，如何提高供给的有效性？对于村民，完全自己付费承担，负担过大，合适的折中选择是两者都承担，但如何去承担，比例如何确定呢？对哪种应承担呢？政府向农民收钱自己生产，还是政府先生产再收费，或是政府让农民自己生产，政府付费给农民，政府付费给农民不可能分散到户给农户，这就需要一个组织载体。在小型水利工程改制中，为什么在实际运作中不选择村委会去组织村民，而是通过选择组建农民用水者协会呢？也就是，为什么村委会管不好乡村（村庄）的用水问题，它也是村民的自治组织。在村委会之外，却要另行设立一组织，即农民用水者协会来管理，把事权分解出去。同时此协会一成立，却能达到有效捆绑村民，抱成一团，自愿出资出力投入小型水利工程之中呢？

　　 在公共产品的分类上，我们还需要注意的一个问题是，这种产品是否需要后续的维护，维护的主体是谁，维护的成本谁来承担，此产品的产权归谁，只有理清此间关系，才能有一个好的制度安排。显然，小型水利工程设施，这种公共产品，是存在后续的维护问题的，如没有一个有效的维护主体来完成，必然易损坏。把它放到用水者协会，可以有效组织村民会员来完成就近维护。而这种驱动就需要一个产权归属的驱动，把其归于用水者协会，才利于其去自觉维护，变成俱乐部产品，会员一起承担维护一起使用。

　　村委会多少还具有行政职能，在乡村，村民还是把它看成是乡镇政府的派出机构，成为最基层的政权，有疏离之心。而用水者协会属社团法人，是一个民间组织，村民才更觉其是村民的自治组织，行使乡村（村庄）内部在某一领域（即水利）的自我管理功能。这种民间组织，新型农民合作组织，在村庄议事能力（一事一议，村委会的一事一议模式在今天较难召集），管理能力（收费，筹资和投劳等）等的协作成功性说明了什么？

　　农民合作组织可以分解，承担部分原属于政府职能部门的管理，是可行的，其实村庄的自治，自我管理，可以交给多样化的农民合作组织来完成。村委会在村庄自治中，更具有的是政治作用，更象一个政治组织。在威权体制下，它更具有管制作用（乡镇政权权力在村庄的延伸），较缺乏公共服务功能（在中西部欠发达地区更是如此，在发达地区，它的服务功能更强些，更具有经济组织的特征）。

　　在市场化进程中，乡村自治的管理，也许更需依托于农民合作组织来完成。这些组织具有独立的法人资格，规模有大有小，有合作的利益联结点。村委会当年（20世纪80年代初）自发创立时，村民也是把它作为一种合作组织来看待，希望它能完成个人做不了的事，能召集各家各户来完成集体事务，公益事业。但村委会在全国铺开，被政府所承认与鼓励，到今天，它更富有行政职能，受制于乡镇政府的权力约束，多少偏离于村民合作、自治的初衷。村委会的存在于村庄，在未来之存在中，应是更负重起政治宣导，贯彻党和国家政策的政治组织作用，相应的经济、文化等职能可分解、转移给相应的农民合作组织来完成，只是注意对这些合作组织的管理、规范与引导。

　　公共产品的供给，政府付费如何更有效率，成本更小。在税费改革，取消农业税后，乡镇政权基本靠上一级政府的转移支付来维持，在消减乡镇一级机构的情况下，是否可在乡村一级组建相应职能的农民合作组织，承接其缩减分解出来的职能，可以把钱直接支付到此组织中，一可以起激发、激励作用，二可以扶持组织发展，三可以减少经费的行政性损失，四可以直接助益于村民，五可以有效组织村民，完善基层合作组织的民主发展与实践。

　　农民合作组织的发展，靠民愿的“民进”来组建民间组织，道路是漫长的，要有利益联系点，才好组建，像以产业化服务于产前、产中和产后的农民经济合作组织，在商业较发达地区易发起，有能人的村庄易发起，但久发达地区，能人效应不够强的地方较难发起。取消农业税后，村委会职能如何应变，如何培养村庄的民间组织发展，是一个难题，这需要政府的引导，如何引导、扶持、培育是一个有待细化深化研究的课题。

　　2、农民合作组织——公共产品供给上下沟通的有效组织载体

　　在现行“乡政村治”模式下，村庄公共产品的供给主要不是由村庄内部的需求决定，而是由村庄外部的指令决定，实行“自上而下”的供给决策机制。在政绩考核和经济利益的驱动下，农村基层政府权力部门追求自身效用最大化的目标与农民改善自身生活条件及提高收入目标的偏差，同时由于缺乏有效的供给谈判制度与表达途径，农民无法在公共产品的供给决策中体现自己的意志，最终导致公共产品的供给与需求不相适应。如何有效解决农民参与村庄公共产品供给的决策，表达其利益诉求，上下沟通流畅，成为现实公共产品供给情境中的难题。理想之途路自然是要建立有效的农村基层民主制度，形成农民表达利益需求的制度环境，提高农民的参与度。但在现实中，原子化的广大农民，如何在民主机制下，有效组织起来表达其利益诉求，如何被公共产品供给主体感知并反应，作出有效安排。这就需要一个有效的组织载体，能组织起农民，能成为他们利益诉求的代表人，能与公共产品供给主体沟通。农民用水者协会，这种农民合作组织便能较好的达此任务。如在水利工程投入上，玉林市所辖的几个县的做法基本是这样：先由农民用水者协会的会员代表大会讨论确定工程方案，再提交水利部门协助设计与计算，然后政府根据会员议定的水利建设方案和群众投劳筹资备料的实际情况，将补助金直接补助给农民用水者协会，用多少料就验收多少工程，确保了政府有限的补助资金和物资真正用在水利建设上，避免了行政性流失与挪用等。在这里，农民用水者协会起到了上下沟通政府与农民，协作互动的实现公共产品的供给。

　　当下农村发展起来的农民经济合作组织大都具有这种上下沟通的作用，在这些农民合作组织内部，村民会员的利益诉求能较真实的表达，农民经济合作组织能根据农民所需提供良好的产前、产中和产后技术、资金与购销信息等的服务，使种植业、养殖业和畜牧业等涉农产业的技术服务有了一个有效组织载体来承担。如该县即兴业县组建规模较大的马铃薯协会，在推广马铃薯种植的过程中，了解农民会员的技术需求，引进新技术，主动与县农业局合作，让农业局提供技术服务，对农民进行技术培训。农业局也积极于此，技术输出可以有一个有效载体组织农民，避免其以前直接面对广大农民群众，较难实现技术输出与培训。在兴业县的各乡镇也组建了许多农民经济合作组织，这些组织发展后，促进了农民增收，产业发展，经济发展，成为了基层政权的合作伙伴，逐步发展成为党委、政府搞“三农”工作的有力参谋和助手，在政府部门和农民之间起到桥梁作用。在新农村建设中，有些村如该县葵阳镇四新村便采用“协会+基地”模式推进新农村建设。

　　农民用水者协会的组建与实践，农民合作组织的发展，多少展现了多元主体合作治理的图景，政府在完成社会职能的手段和方法方面，除传统手段外，还采取新的方法与措施，政府、民间组织（第三部门）、私营部门、农民多少在公共产品的供给中正在试图建立合作伙伴关系，加强彼此的沟通与协作，希望通过这种合作伙伴关系来改善以前的治理关系，使社会更趋和谐。我们也希望随着农民合作组织的发展，社会力量的逐步强大，从治理的图景中走向善治，政府不再是唯一的权力中心，治理主体从一元走向多元；在政府与社会合作中，模糊了公私机构之间的界限和责任，政府职能的专属性和排他性不再坚持；管理对象的参与，农民合作组织在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。

　　作者：蓝浩溥，广西民族大学管理学院行政管理专业研究生，研究方向行政领导与战略管理

(责任编辑：李清)