新时期农村非政府组织的成长和发育

　　——以张高村老年协会为例

　　陈恒彬

　　摘要：张高村老年协会是在外力推动下成立的一个农村非政府组织，经过半年多的发展，已逐渐成熟为一个农村非政府组织模式，在发育和成长的过程中，呈现出了重要的意义。本文通过介绍张高村老年协会的社会基础和组织基础以及成立后开展活动的主要方式，进而分析老年协会对村庄治理的影响，最后对张高村的未来发展提出了笔者的见解。

　　关键词：农村非政府组织；老年协会；组织化建设

　　张高村位于山东省邹平市西郊，是一个半山村，该村是由三个自然村（张高、小明家、接官亭）组成的行政村，共340户，人口1200人，其中60岁以上的老人有230多人，占总人口的19%。张高村老年协会成立于2005年12月4日。在老年协会成立前，中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心和山东大学合作的课题“新时期农民组织建设”课题组成员在张高村驻点一年多，并展开了几次大规模的入户调查活动，绘制了村家族关系图谱、村庄详细地图及村民居住分布图。张高村老年协会共有会员220人，都是男60岁以上女55岁以上的本村老人，协会有会长一名，由离休在村里居住的一位老人刘丙奇担任，副会长2名，理事4名，都是公益心较强，且在村中有一定威望的老人。协会下设村报小组、文娱小组、图书阅读小组、书法小组等，每组指定组长一人。老年协会的领导机构和决策机构是老年协会理事会，它负责召集老年协会的所有活动。

　　一、张高村老年协会的组织基础和社会基础

　　当前农村内部的利益需求多样化，不同利益主体之间有着不同的利益需求。这为老年协会等类型的非政府组织的产生和发展壮大提供了良好的条件。成立的老年协会能否正常运作，与协会主要成员的个人能力、人品、社会交往度及其他老人对他的信任与熟悉程度密切相关。我们来观察一下张高村老年协会的领导班子，虽然未经民主选举产生，但他们在村里有很强的威望，这些领导成员大多是原村庄中的领导或精英，还有的是在村中居住的离退休老干部，个人能力较一般村民来说要高出许多，特别是领导班子的核心成员刘丙奇会长，他是离休干部，领导协会对他来说可算是驾轻就熟，在老人中甚至在全村人中都有较高的威望和很好的口碑。张高村老年协会的主要成员家境条件相对来说较好，与协会中其他老人相比，不但不用帮儿子干农活，而且还可以自由做主支配自己的时间。除了个人能力较强、人品较好外，这些理事还在村庄内外拥有广泛的关系。有的是子女在外工作，有的是子女经济条件较好，这些因素的存在，使得这些理事有能力为协会带来各种资源，并能协调好各方的利益，使协会更顺利地发展。协会要正常发展，除了村庄内有一批正直、热心公益事业又有权威的老人推动以外，普通会员的积极参与也是协会能够正常发展的重要条件。参加老年协会的这些老人与协会理事们一样，经历过频繁的政治运动以及长时间的集体化生产，强化的集体主义教育使这些老人具有强烈的集体主义意识，他们的参与性也较那些年轻的村民强，因此更容易被组织起来积极参与到协会的发展中去。

　　张高村虽然在形式上建立了村民委员会组织，并通过村民选举来产生村委会主任，但村庄治理基本上还是沿袭传统的行政命令管理模式，村庄权力还是掌握在“一把手”村支部书记手里，由村民选举产生的村委会主任基本不起什么作用。老年协会与村庄内其他权威力量发生联系的主要就是以村支部书记为首的行政权威。而目前在取消了农业税的情况下，村行政权威伴随着财力的不足也有所弱化，这一点可以从张高村的村财务公开栏中可以得到印证，在村财务公开栏中接连几个月写着“本月无发生，上月节余0.3元”，也就意味着村集体财务只有0.3元可支配的资金，集体经济缺失，向村民提供必要的公共产品和公共服务根本无从谈起，这引起村民的不满。在对张高村的调查过程中就有很多村民抱怨村干部只顾自己做生意赚钱而从不过问村里的事务，村干部在村民中权威严重下降，一些村民就认为村里的村书记、村主任还不如村里的一些精英说话有权威，村庄行政权威的合法性经受着严重考验。这样在协会和以村书记为首的公共权力之间形成了一种相对独立的态势，它要凌驾于协会之上甚或控制协会都极端困难，在丧失治理资源、对村庄控制和治理都不理想的情况下，为获得来自乡村内部的支持与承认，重塑自身权威，行政权威采取与协会合作和相互促进的策略，支持、配合，共同推动协会的发展，使张高村老年协会能够不断克服困难，顺利发展。

　　　二、张高村老年协会成立后主要活动方式

　　一个组织存在的必要性就是经常开展一些活动，老年协会组织的活动是其生命力所在，老年协会经常组织丰富多彩的活动来吸引老年人参加，老年协会经常组织的活动有一下五个方面：

　　1、开展文娱活动，丰富老年人的精神生活。由于村中的具体情况所限，老年人的活动室和图书室暂定在村子中心的一位会员家，经常有老年人在那里下棋、打麻将、玩扑克、看书、聊天等。老年协会成立后还举办了象棋比赛和书法活动，添置了部分锣、鼓、铙乐器和演出服装、道具进行自编自演。

　　2、开展保健卫生活动。通过在图书室浏览有关卫生保健方面的知识，村民们经常就卫生和健康问题互相交流，很多人已经具有了科学饮食、合理搭配饮食结构等方面的基本知识。此外，老年协会成立后和山大“农心社” 、山大“护技协会” 联合为老年协会成员进行了三次体检，并为参加体检的老人建立体检档案。改善了村里老人的健康状况。

　　3、参与村里一些重大问题的讨论与决策。这些老人中很多人曾经都是村庄内的精英人物，如现在的会长刘丙奇，1955年入党，先后担任县府团支部书记、县财委统计科副科长，XXX副会长原是村子里的赤脚医生，人缘很好，理事XXX原在村内担任乡村教师，他们说话有分量；在村内有较高的威望，他们有能力和足够的权威来参与村政。老年协会成立后受课题组的资助购买了路灯材料，按原计划路灯安装地点由老年协会实地考察后决定，后来实际安装时村干部改变了老年协会的安装计划，这引起了老年协会和村干部的矛盾，虽然是一次失败的博弈，但也足够说明老年协会在村庄的影响力和潜在的权威。

　　4、组织某些全村的公益活动，如主持村里的红白喜事仪式，组织文艺演出，为红白喜事提供必要的设备等。向其他老人提供一些服务活动，如帮助老人解决生活困难，组织老人学习等。老人协会也动用社区舆论和传统资源，对青年人宣传孝敬父母、善待老人的道理，有效地解决了老人晚年生活的孤独感和无助感。

　　5、编辑发行张高月报。月报以本村事件为素材，以村民喜闻乐见的语言形式宣传村内好人好事，表扬孝顺的老人子女，刊登农业科技和卫生保健知识，受到了村民的普遍欢迎。

　　三、张高村老年协会对村庄治理的影响

　　在此笔者关注的是农村NGO的出现和发展对社会生活造成的作用和影响。 张高村老年协会是作为新时期乡村组织化建设的一种尝试，并作为破解新时期“三农问题”的一项重要探索，在其发育和成长的过程中，呈现出了重要的意义：

　　1、张高村老年协会这样的非政府组织有助于化解农村社会矛盾，有利于建设和谐社会。我国改革发展的现阶段，由于利益关系发生了新的变化，某些社会矛盾和社会问题不断增加，尤其是经济利益、土地利益引发的农村社会矛盾和社会冲突比以往任何一个时期都更加突出。在这样的背景下，我们应当清楚地看到，成立老年协会这样的组织，改变一盘散沙的状态，通过参与村政，监督“村两委”政策执行，既有利于维护老年人自己的权益，又有利于农村社会的稳定。

　　2、张高村老年协会这样的非政府组织可以改善农村治理。政府部门如何建立有效的参与渠道，将非政府组织的热情引导到公共事务的治理方面，是现阶段我国基层治理中一个非常重要的问题。张高村老年协会成立后，做了一些本应由基层政府做而基层政府没有做好的事，比如定期组织为村中老人免费查体、调节纠纷、维护老年人权益等，可以用拾遗补缺来概括老年协会的作用，它与村庄正式权力组织之间是一种有矛盾而又合作的关系

　　3、张高村老年协会这样的非政府组织可以提高农村福利特别是农村老年人福利，促进社会和谐发展。目前，在国家福利较长一段时间还不能大量覆盖到农村、而家庭养老也存在着严重不足的情况下，依靠村庄内民间力量和非政府组织来调动村庄内的各种资源，弥补国家在农村福利方面作为的不足、强化家庭养老功能方面提供了一个较好的村庄平台。张高村老年协会建立后，协会举办的各种活动以及提供的各种娱乐设施，使老人从中得到很大的满足，提高了老人在精神方面的福利。村内老人通过协会这一组织加强了相互之间的交流，满足了相互交往的欲望，并使分散、独立的老人重新组织起来，回到村庄生活的中心。

　　4、张高村老年协会这样的非政府组织在使农村走出文化困境、创造有利于村庄发展的公共舆论氛围、建设良好的村风村貌方面，作用很大。老年协会的成立锻炼了老年人的身体，还改变了一些没有意义的生活方式，拆散了天天打麻将的人。让一些平时所谓的闲人有了有益的事做。村报内容所刊登的好人好事，有利于塑造良好的村公共舆论、建设文明乡风。

　　四、张高村老年协会未来发展

　　1、加强张高村老年协会的组织机构建设

　　虽然张高村老年协会成立已有半年，并初步具备了非政府组织形态，但在机构建设方面尚显不足，笔者认为在机构建设方面还有下列四点需要完善：

　　（1、）完善章程，健全组织机构。农村老年协会章程是老年协会组织用以规定其内部事务和规则的共同遵守的文件，是其进行自身建设的和从事各项活动的基本依据。张高村老年协会已成文的章程不够具体，许多条款只是大致原则性规定，可执行性差，应进一步完善。

　　（2、）抓好农村老年协会会长和理事的选举工作。张高村老年协会成立之初，会长和理事会成员并不是按严格的选举程序产生的，是村支部书记指定后经与会老人们举手表决通过的，在以后的协会成长过程中应该切实抓好老年协会领导班子的选举工作，这关系到整个协会的成长与发育，下一步的工作就是做好老年协会的会长和理事会的换届选举。

　　（3、）健全各种规章制度。完善的规章制度是加强张高村老年协会组织建设的重要方面。应健全学习制度、例会制度、老年人活动场所制度、图书借阅制度、民主选举和议事制度以及工作活动制度等。

　　（4、）健全老年协会内部组织设置。老年协会内部组织的设立应本着简便原则，在已有的文娱小组、书法小组、月报编辑小组、图书管理小组外，建议增设村政参与小组、纠纷矛盾调节小组、移风易俗小组等。以上小组成员和负责人可以交叉兼任，各小组工作具有互补性，可以从整体上提高老年协会的效能，更好地促进老年协会的成长和发育。

　　2、张高村老年协会遇到的困难及对策建议

　　老年协会成立半年多了，但发展中困难比较多，经调查，笔者将张高村老年协会在发展中遇到的困难和问题归结为以下几点：

　　（1）资金短缺，没有固定的经费来源。在调查中，笔者发现，协会的老人们当中有的是老干部，老党员，具有较高的政策水平和较强的工作能力，并且部分人能写得一手好字，一手好文章，也就是说协会并不缺乏人才资源，只要有适当的资金注入，协会就可以运行得很好。缺乏经费是协会遇到的最大的困难，例如，举行象棋比赛时没有经费购买奖品，最后是老年协会会长把自己家的几本挂历捐献出来作为获奖者的奖品。现在，协会的老人们经常考虑这样的问题，即外部力量撤出后，协会还能不能存在？

　　（2）法律地位不清晰，影响以后的持续发展。张高村老年协会存在具有一定的法律依据，是以国家宪法规定的公民有结社的自由这类法律为基础的，但并没有得到政府民政部门在程序上的认可，是还没有取得“正式组织”资格的“非正式”组织。协会得以存在和发展的条件中人为因素较多，研究者和协会的老人都会想，一旦这些条件不具备怎么办？各方对协会未来的预期不稳定，所以，有必要明确协会的法律地位，虽不能解决全部问题，但有助于问题的解决。

　　（3）正式权力组织支持不足，与村“两委”关系不规范，活动空间较小，即自治不足。从大的方面来看，缺乏有利的法律政策环境；从村庄内部来看，正式权力组织有些事情想管但是管不好，且自己管不好也不让别人管，极力维护自己的权力，从而挤压了协会的活动空间。老年协会与村支部、村委会的关系不规范，它们之间没有明确的分工，在职能上有些重合和冲突，老年协会的有些活动有时并不被村“两委” 所理解和支持。

　　（4、）没有活动场地或活动条件，老年活动中心是老年协会进行各种活动的基地。从张高村老年协会可以看到，协会成立半年多了，始终没有自己的活动场所，更谈不上什么老年活动用品。

　　笔者认为可从以下几个方面着手解决张高村老年协会在发展中遇到的困难：

　　（1）完善相关法律，政府为老年协会登记提供方便。纵观世界各国政府对非政府组织的态度及其法规政策体系，一个共同趋势就是，从重视“入口”的管理逐步转向重视过程的监督，在简化和放松对非政府组织登记注册的必要手续的同时，加强对它们开展活动及其组织运作动态过程的监督、评估和控制。农村老年协会是非政府组织，也是全国老龄工作委员会在农村的基层组织，应该免予登记，只应收取法人组织登记证、雕刻公章的成本费。

　　（2）老年协会要处理好同村“两委”关系，在工作上力争“两委”的支持。作为农村的一个非政府组织，老年协会自觉接受村党支部的领导，把自己作为党联系老年群众的一个渠道，向老年群众宣传党的方针政策，向党组织反应老年人的生活情况和需要。处理好同村委会的关系，摆正老年人的利益和全体村民的利益的关系。在服务老年人的同时，也要促进整个村庄经济和社会事业的发展，围绕村委工作的整体布局，从事老年协会力所能及的工作，在服务全体村庄公益事业的同时，维护和增进全体老年人的利益。在资源方面和许多活动的开展上还要争取村“两委”的支持，力求通过“两委”支持解决活动场所问题和部分运作经费。

　　另外笔者认为政府有义务帮助老年协会之类的农村非正式组织进行能力建设，必要时注入适量资金。政府向农村非正式组织提供资源支持，由农村非正式组织如老年协会来完成本应由政府提供的公共服务。比如村庄污染问题，路灯问题等，当地政府就可以向老年协会提供适量资金委托他们来解决。这样，一方面帮助老年协会解决了经费问题，加强了能力建设，另一方面以较低的成本解决了公共事务，对各方都有好处。

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　　[6] 仝志辉：《农村民间组织与中国农村发展：来自个案的经验》[M]社会科学文献出版社 2005年10月第一版

　　作者：陈恒彬，山东大学政管学院行政管理专业2005级硕士研究生，研究方向为公共政策、“三农”问题等。

(责任编辑：李清)