东北三省政府立法协作框架协议日前签署，一个体现地域特色，旨在实现政府法制资源共享的省际立法协作机制正式运行。这也是我国首个区域性立法协作框架。辽宁省政府法制办副主任林志敏称：“我们是在坚持国家法制统一前提下创新立法方式，决不是搞法律‘独立王国’”。

　　据介绍，这一协议的背景，是以往东三省政府法制工作部门之间“通气很少”，各地制定的规章存在一些不协调甚至抵触的地方。而随着三省之间经济、社会合作不断增强，“区域性的法制协调呼声渐高”。三省之间的立法资源共享，对于降低立法成本，提高立法质量也有显而易见的好处。

　　然而笔者也疑惑，无论哪个省份或哪个地区的地方立法，都不得违背宪法和国家法律的立法精神。只要合乎宪法和国家法律规定，就不应有“不协调”或“抵触”。而如果是宪法和法律授权各地方立法机关或地方政府结合本地实际情况，制定一些实施细则。那么，只要在法律许可的范围内，即便省际之间规章不尽一致，也并不违法。以中国地域之广，地区差异之巨大，经济发展之悬殊，赋予地方政府一定的立法灵活度还是完全有必要的。

　　也因此，我们观察东北三省政府立法协作框架协议，一方面是认可、鼓励、期望；另一方面也怀疑、担忧和观望。之所以认可、鼓励，是因为中国的法律适用，长期以来养出了一个“以法律贯彻法律，以文件贯彻法律”的病根子。国家法律出台之后，总不能直接及于最基层的执法者，而需要由上而下的层层立法。在省情相似的区际之间，实现资源共享确可节省大量立法成本，立法质量也能得到更好的保证。之所以怀疑、担忧，是因为这种法律的推行方式毕竟是不完备的。就现状提出一些治标之策，固然未尝不可，但只要病根在，法律与政令的不畅就不可能得到解决。我们更应该考虑的，应该是培养每一位执法者和公民对法律的尊崇，而不是对“县官不如现管”的无奈妥协。

　　从国家法制统一的大处讲，无论是地方人大，还是地方政府，都应坚定不移地奉行“法律至上”，任何与宪法和法律相冲突的地方立法应毫不留情地予以抛弃。在立法实践中，最令公众担心的，其实并非法律许可之下的省际法律冲突，而是超越法律之上的违宪立法和违法立法。尤其是在中国经济发展的大盘子下，区域经济竞争日趋激烈，基于地区利益的违宪立法与违法立法不会从根本上消失。当我们不能冀望于各地在遵守“法律统一”原则上的自发自觉时，只能依赖于科学而有效的违宪审查和违法审查机制。东北三省政府立法协作框架协议或可在事实上成为完善违宪审查、违法审查机制的一股推动力量。也许我们在观望这一协议如何有效动作的同时，也不妨观望全国人大及其常委会的应对措施。

(责任编辑：李清)