社论

　　昨天网络上广泛传播一件新闻:6月13日召开的全国人大常委会委员长会议决定，在6月23日召开的全国人大常委会第二十二次会议议程中不安排审议《反垄断法(草案)》。到了晚上，新华网则报道说，根据6月16日全国人大常委会第四十七次委员长会议的建议，6月24日召开的十届全国人大常委会第二十二次会议将如期对国务院提请审议的《反垄断法(草案)》进行初次审议。

　　这样的故事让人联想到《物权法》的立法波折。全国人大去年年中公布《物权法(草案)》，向社会征求意见。北京大学教授巩献田却斜刺里杀了出来，从政治上对草案提出了严厉的批评。随后，《物权法(草案)》的立法进程出现危机。不过，全国人大常委会法制工作委员会负责人在两会期间表示，《物权法草案》正在审议过程中，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会将继续认真做好对《物权法草案》的研究修改工作。

　　从民主建设的角度看，这样的立法波折至少表明，立法程序在两方面取得了进步:第一，公众更加积极地参与立法，各个相关利益团体也愿意公开地在公共空间表达自己的意愿和诉求；第二，立法机构在立法过程中更加重视民意，重视对不同诉求的平衡，更积极地将法律建立在民意的基础上。

　　不过，《物权法》、《破产法》、《反垄断法》的立法过程出现波折，或者草案一经公布，便引起社会的严重争议，却将一个严重问题呈现出来，那就是立法程序有待进一步完善。以《反垄断法草案》为例，对于反垄断来说至关重要的两点，该草案均没有给予令人满意的规范:反垄断委员会的性质始终模糊不清，对于反垄断是否包括反行政垄断，草案的起草者左右为难，最初关于行政垄断的规定有整整一章，但因为争议过大，最后提交国务院讨论通过的版本里删除了那一章，但又增加了一条原则性论述，并增加了“法律责任”，仍然是含糊其词。可以设想，这样的草案，必然引起广泛争议。

　　法律草案出现这种含糊，与法案的起草程序有相当大关系。这类法案不管是由全国人大相关专门委员会起草，还是由行政机构起草，都会考虑专家意见，也会征求相关利益群体意见，尤其是行政部门、国有垄断企业的意见。但很显然，与现实的利益分布格局相比，目前法律起草者征求意见的对象范围过于狭小，未能覆盖法律涉及的主要权益相关者。尤其是普通公众、民营企业等群体的意见，通常不能完整地进入法律起草者的视野。这样，立法草案主要反映的是行政机构和那些容易接近政府的企业的意见，自然很容易在公布后引起争议、遭到批评。

　　但是，因为这种争议、辩论而搁置某项立法，似乎又过于轻率。试图通过广泛地向社会征求意见，来完善立法，也是不现实的。对于立法所涉及的问题，社会各方面确实有权进行辩论。这种在公共空间的大辩论是必要的，公众发表意见的自由也应得到尊重。但是，立法辩论不是大鸣大放，立法是一件严肃的事情，也是理性的事务。而只有程序能够确保理性。各个相关利益群体对自己利益诉求的表达，立法者对于各种意见的听取和考量，不应当是随意的，而应当按照某些程序进行。这就像在实行陪审制度的国家，陪审员只能接受那些通过法定程序获得、法庭认可的证据和意见，而不应相信随便一个什么证据和意见。而我们目前的立法程序中，依然缺乏比较正式的、保存记录的意见表达方式。

　　要推进《物权法》、《反垄断法》、《破产法》这类引起广泛争议的法律的立法进程，恐怕需要对立法程序进行某种改进。具体而言，公众及权益相关者的诉求表达，及立法机构对这些法律草案的审议，应当在立法机构中，以某种法定程序公开进行，且各方的意见均应被记录在案。

　　也就是说，应当把大范围的、充满了激情的大辩论，内化为立法机构内部更为理性的辩论。只有这样，代表不同群体利益的人士才能够公开地、负责任地发表意见，他们才会克制自己的激情和利益诉求，而尽可能以理性的方式、更多地站在公共立场上发言。也只有这样的，立法者才能公平地权衡各种意见，并作出理性的选择。这也让人大真正地成为民意代表机构。

　　考虑到以前的尝试，就《反垄断法》的反垄断委员会、反行政垄断等重要问题召开立法听证会，可能是比较可取的选择。代表不同利益的群体的代表公开地表达自己的意见，这是民主立法的基本特征，也是立法公平合理的制度基础。

(责任编辑：李清)