经济手段难解机构改革难题

　　财政部网站日前公布《2008年中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助办法》指出，为推动县乡政府精简机构和人员，提高行政效率减轻财政包袱，中央财政对县乡政府精简机构、人员以及保障重点支出给予奖励。

　　过去几十年，全国性的大规模行政机构改革就进行了多次，但基本上没有走出膨胀－精简－再膨胀－再精简的老路。此次采用经济手段，虽没有再提行政机构改革的提法，但目的还是希望精简人员。

　　但我怀疑经济手段能否成为撬动地球的那个“阿基米德支点”，改得动行政机构改革这个千古难题。按照该办法，中央财政对各地2007年县乡政府精简机构和人员给予一次性奖励。撤并1个乡镇或区公所奖励50万元；按县算账，比2006年减少财政供养人员1人奖励4000元，同时对人员增长超过全国地方平均水平的县，超过部分按照每人扣减500元。

　　显然，这点奖惩措施是否具有吸引力，令人不敢乐观。不说这些钱落不到个人口袋里，就是落到个人口袋里，越到基层，干部任用中各种复杂关系就越难摆平，多少人愿意为了这点微不足道的银两去得罪人？其二，在现有的行政层级制度下，中央和地方存在着极大的信息不对称，在信息不对称问题获得有效的解决之前，单纯的经济约束与激励关系有可能助长信息造假，一些地方通过虚报数字领取奖金。到时候中央可能花了冤枉钱却没有达到意图的效果。

　　其三，在我国，千军万马挤公务员的独木桥是一个全国性的现象。越不发达地区的人们越想当公务员。贫穷地区，人们收入低，投资没本钱，市场不发达，做什么都靠关系（其中最重要的是权力关系），而政府掌握的资源又多，所以最好的办法是挤进公务员队伍，即使财政入不敷出，也可以吃国家的转移支付。工资虽然不一定高，但比其他行业旱涝保收，而且只要开动脑筋，擅于利用手中掌握的资源，“外快”可能超过账面工资收入。虽然农业税、个体工商费都不收了，但征地、拆迁、矿产资源开发、行政许可与审批、土地、山林的承包与批租、各种名目的行政收费行政罚款乃至于干部调动与升降等，权力含金量很大，很多都在“预算外收入”之列，地方政府还是有很大的逐利空间。

　　所以别说不发达地区，即使在发达地区，即使是一些“高知高学历”人群，“一切向权看”的行为倾向也没有根本的改变。

　　一个国家和地区的民众价值和行为取向，通常是由这个国家和地区的财产与税收关系决定的。如果社会财富绝大部分通过产权制度安排、税收关系等方式由政府掌握，这个国家和地区的人们就倾向于通过各种方式挤进“吃皇粮”的队伍参与财富分配，哪怕是长期以“编外人员”的形式也在所不惜。反之，民众就自然而然更倾向于到市场经济中创造财富，而不是热衷于到公务员队伍中参与社会财富的分配。

　　可见，行政机构改革既不可能靠经济激励与约束达到目的，也不可能单纯依靠行政手段达到效果，而必须采取围魏救赵的办法，从更为根本的产权制度改革、财税体系改革、权力法治与约束等层面上入手，方向和目标明确，持之以恒，日积月累，方有所成。