国资委到底是出资人机构还是监管出资人的机构？应该直接当企业的股东还是由中间层公司当企业的股东？这样的疑问并不是来自于理论，因为十六大和国有资产监督管理暂行条例都明确将国资委定位为出资人。疑问主要是来自于实践与理论之间的差异。

　　实践与理论的偏差

　　首先，国资委的全称“国有资产监督管理委员会”；在国资监管条例中，也提到了国资委对企业国有资产进行监督管理。由于政府对多年来国有资产疏于监督、管理的状况有切肤之痛，所以希望国资委能够扭转这种局面。加上“监管”的泛化以及政府对“监管”的偏好，造成“监管”俨然成为国资委的根本职责。

　　第二，在国有资产管理实践中，资产监管（或财产监管）与公共监管之间的本质区别没有被分清楚，从而将资产监管与公共监管混淆起来了，进而容易将国资委与公共行政机构混淆起来。

　　如果说对国有资产履行出资人职责也可以被称为对国有资产进行监管的话，或者说出资人职责也包含监管的话，那么这种监管是所有者对其财产的监督和管理，与公共行政部门对涉及公共利益行为的监管有本质区别。前者的理论基础是委托代理，后者的理论基础是公共选择；前者的解决方案在于公司治理，后者的解决方案在于管制体系；前者的出发点是财产安全和财产增值与回报，其核心是效率，而后者的出发点是公众利益特别是所谓的外部性问题，其核心是公平。

　　当然，由于国有资产为公众所有，所以国有企业的委托代理问题也会具有公共性，但这并不是让国资委成为一个公共监管机构，而是要让国资委如何接受公众和公共机构的监督。

　　第三，国资委的出资人权利还远没有到位。《公司法》界定出资人有资产受益、重大决策、选择管理者等三大职能，而国资监管条例把三大职责细化成了大约18项出资人职责，但据初步统计，在各地实践中，只有一半左右落实到位。

　　出资人权利不到位，有制度方面的原因，如在国务院国资委和大部分地方国资委，都没有建立国有资本经营预算制度，现在还无法代表政府履行国有资产的收益权；也有政府授权不足方面的原因，例如国资委并不能按照设计的那样按照“政资分开”的原则比较独立地行使出资人权利，政府的随意干预还比较多。

　　还需要引起注意的是，党政系统常常把国资委当作国有企业的归口管理部门和贯彻政府指令的“漏斗”。更何况有明文规定，国资委须“承办本级政府交办的其他事项”。如果党政部门和党政官员在实际工作中都不将国资委当成出资人机构而把其当成对国有企业进行归口管理的行政性机构，怎么还能指望国资委成为一个真正的出资人机构呢？

　　此外，一些地方国资委对行政事业单位的非经营性资产的管理有某种程度的介入，增加了国资委工作性质的复杂性。国资委对行政事业资产的管理，不可能像对企业国有资产管理那样实现“管资产与管人、管事相结合”，不可能行使出资人在选择董事或高层管理人员及进行激励、收取红利等方面的权利。对行政事业单位国有资产管理的介入，国资委的角色只能是一个“账房先生”而不可能是“东家”，因此，增加了其监督者的色彩而淡化了其出资人的色彩。

　　国资委到底应该直接成为企业的出资人，还是设立中间层的国有资产经营类公司来当企业的出资人，本来只是国资委相机选择、自行决定的事情。选择后者，并不等于国资委的定位就由出资人变成了行政化的监管者。但是，从习惯、能力和风险的角度考虑，国资委更倾向于当行政化的监管机构，及让中间层公司来当企业的出资人，而自己来“监管”中间层公司

　　国资委的人员基本上来自于党政机关，他们的工作习惯是行使公共行政权力而不是出资人权利，他们可以参照的机构不是出资人机构而是公共行政机关，这种习惯对国资委在实际中的运作风格、运作方式有很大影响。从能力和风险的角度来看，国资委也倾向于当监管者而不是出资人。履行出资人职责所需要的能力是商业化运作的专业能力，而国资委在这方面的能力显然欠缺，而国有资产经营类公司在这方面的专业能力要强一些。进行商业化运作是有很大失败风险的，而行使监管权力没有多大风险，如果可以选择的话，国资委可能更愿意选择当监管者和不是出资人。

　　因此，国资委的定位及其引起的管控模式问题，并不是理论上不清楚，而是实践与理论之间存在偏差。那么，到底应该如何解决这个问题呢？无非有两种选择。一是屈从实际，将国资委定位为监管者。二是矫正实际，将国资委定位为出资人。

　　出资人与监管者之争

　　定位为监管者，首先需要厘清其履行的到底是公共监管职能还是财产监管职能。国有资产具有一定的公共性，但国际和国内经验都表明，让国有资产管理与公共管理相对分开，是提高国有资产的经济效率的重要前提。因此，它只能是资产（或者财产）监管者。财产监管所包含的具体工作可以列举如下五个方面：制订规则（法律法规、财务准则等）；财产登记与检查；对损坏、破坏财产行为的纠正和处罚；对财产价值的评估与财产出售程序的检查；对企业的审计或审计结果的确认。仔细分析就可以知道，这五项工作，大部分属于出资人职能的范围，其中带有一些公共性的部分：如制定规则，可以由出资人来承担而并不明显地影响出资人的职能或与出资人职能生产冲突；对企业的审计和审计结果确认，可以分解为出资人审计和公共机构审计两部分，这种分解也并不会削弱出资人职能。因此，将国资委单纯定位为财产监管者，将导致国资委现有职能的弱化，使其重新成为“账房先生”而不是“东家”。

　　第二，定位为监管者，还面临设立中间层公司作为企业的出资人，还是干脆取消企业的出资人的问题。一般而言，答案是前者。但是，这也会涉及到两个问题。一是设立中间层公司的利弊问题，二是中间层公司本身是否还需要出资人以及国资委是否作中间层公司的出资人。 中间层公司本身就有利有弊。另外，如果中间层公司的上面还需要出资人，那么国资委仍然还是出资人；如果中间层公司上面不再需要出资人，那么中间层公司其实就相当于国资委了。

　　也许，国资委作为监管者的定位可以做如下设计：是企业的监管者，是中间层公司的出资人。这是一种更为复杂的情况，企业要同时面对监管者和出资人，关键在于监管者与出资人之间到底有什么样的界线。一般而言，这种界线不好把握，对改善企业的治理会有明显的负面作用。

　　第三，作为监管者，行政化的倾向不可避免，如何防止以行政权力来干预企业事务，如何防止中国的国有经济陷入新的“政企不分”、“政资不分”，是一个难于回答的问题。

　　第四，定位为监管者，国资委对国有资产的监管范围可以更广泛一些，包括行政事业资产甚至自然资源资产等，可以将国资委打造成一个“大国资委”。对“大国资委”的可行性及其运作模式，应该做进一步的审慎评估。

　　第二种选择，是矫正实际，将国资委定位为出资人，推动国资委向出资人的方向移动，并设计相应的管理控制企业的模式。

　　定位为出资人，首先需要党政机构放弃将国资委作为“漏斗”的做法。这样做的好处是： 国资委可以专注于国有资产的商业化管理；一般而言，国有资本会有更高的回报。但是，对于党政机构而言，也会有一些问题，如自己的意图（包括发展地方经济和发展特定行业、开发特定项目）和指令并不能直接贯彻于国有企业之中，一些官员个人可能会出现利益上的损失。

　　第二，定位为出资人，对于国资委而言，需要强化出资人的权利和责任以及减少行政色彩，这对国资委会带来如下影响：要进一步落实国有资本收益权和对国有企业董事或高层管理人员的选择权等出资人权利；国资委应该有国有资本经营预算和资产负债表；国资委自己应该有良好的治理结构和约束机制；国资委减少行政色彩，强化商业色彩；对行政事业单位的国有资产的管理应该与对企业国有资产的管理区别开来，形成不同的体系和模式；通过行使出资人权利而不是公共监管者的行政权力来确定国资委与国有企业之间的关系，形成科学合理的管控模式。

　　由于中国政府层级比较多，各层政府所拥有的国有资产的分布状况又不太一样，所以在中央政府和一些地方政府之间关于国资委定位有不同的探索甚至不同的倾向性是正常的。我认为，在中央政府和国有企业比较多的省、直辖市、自治区政府，将国资委定位为出资人是合适的。在国有企业比较少、行政事业单位国有资产比较多的地方政府，国资委如何定位，甚至是否需要设立专门的国资委，可以进行自己的探索和尝试。

　　（本文作者系国务院研究发展中心企业所副所长）

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