法治建设的理论创新

　　【知行论坛】

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），旗帜鲜明地回答了法治建设的若干重大理论问题，蕴含着重大理论创新，丰富和发展了我们党关于社会主义法治建设的理论。

　　旗帜鲜明地回答了党的领导和依法治国的关系

　　习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中明确指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”《决定》指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”这一系列鲜明的论断，在坚持我党一贯立场基础上，进一步明确了党的领导和依法治国的关系，体现了我党对社会主义法治建设规律的最新理论成果，进一步澄清了关于社会主义法治建设问题上的若干大是大非问题，意义重大。

　　一个时期以来，我国的社会主义法治建设问题一直是意识形态领域争论和斗争的重点领域，某些人总是有意无意地把坚持党的领导和实行依法治国割裂甚至对立起来，甚至恶意诋毁、肆意攻击党对法治建设的领导。他们利用各种手段，炮制种种议题，比如“党的执政合法性问题”“法大还是党大”等，并在网络上热炒。这一现象固然是某些人有意为之，但也在客观上反映出主流理论的回应缺少足够的解释力和说服力，亟待党的创新理论作出权威的阐释。

　　全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度。《决定》科学全面阐释了党的领导和依法治国的关系，澄清了一系列大是大非问题，提供了强大的思想武器。关于二者关系，概括起来有以下三条：第一，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国法治建设所取得的一系列重大成就，是我们党自觉反映时代要求和人民愿望，通过周密的部署和有力的组织来加以推动和实现的，这一基本经验，必须坚持到底，不容动摇。第二，中国共产党的领导地位是由我国宪法确立的。依法治国的关键是依宪治国，坚持党的领导和维护宪法权威是高度一致的，是全面推进依法治国的题中应有之义。第三，党的领导必须依靠社会主义法治，决不能把党的领导和依法治国割裂开来，更不能把二者对立起来。

　　对于上述党的领导和依法治国的关系，习近平总书记明确指出：“对这一点，要理直气壮讲、大张旗鼓讲。要向干部群众讲清楚我国社会主义法治的本质特征，做到正本清源、以正视听。”

　　丰富和发展了依法治国总目标的内涵

　　《决定》提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。与以往相比，“建设中国特色社会主义法治体系”这一全新提法，进一步丰富和完善了依法治国的总目标，使其内涵更加丰富具体。把建设中国特色社会主义法治体系纳入我国依法治国的总目标，是对我国社会主义法治建设经验的科学总结和概括，体现了我国社会主义法治建设的历史逻辑和实践经验。全面推进依法治国，需要一个总揽全局、牵引各方的总抓手，建设中国特色社会主义法治体系就是这个总抓手。

　　《决定》提出，建设中国特色社会主义法治体系，要在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。这五个体系中，前四个是由国家立法机关制定并由国家执法机关和国家司法机关执行和实施的，第五个则是党内法规体系。建设中国特色社会主义法治体系，就要从两个层面展开，即治国和治党的结合与统一。把党内法规体系纳入社会主义法治体系，是中国特色社会主义法治体系的特色所在，具有重大理论和实践意义。

　　从理论层面讲，社会主义法治既是国法之治，又是党内法规之治，赋予了社会主义法治新的内涵。将党内法规体系纳入社会主义法治体系是基于我国法治建设实践作出的科学结论，是关于社会主义法治理论的重大突破和发展。在我国，国家的政治生活要符合宪法的安排，即坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。同时，在党的领导下，国家的政治生活又和党内政治生活密不可分，党内政治生活主导着国家的政治生活。因此，如何规范党内政治生活，意义重大。所谓治国先治党，治党必从严，其主要依据是党内法规，从这个意义上讲，以党章为核心的党内法规，与宪法共同构成了规范我国政治生活的规则体系。

　　从实践层面讲，社会主义法治既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党，赋予了社会主义法治新的指导意义。就前者而言，要求党通过领导立法、保证执法、支持司法和带头守法，不断形成和完善国法体系，把党总揽全局、协调各方，同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。就后者而言，要求党不断加强党内法规建设，立足当前、着眼长远、统筹推进，全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，保证党的政治生活有法可依，不断提高党内政治生活的法治化和规范化。

　　进一步厘清和明确了改革和法治的关系

　　《决定》指出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”这一论断，在全面建成小康社会、全面深化改革和全面推进依法治国的背景下，进一步厘清和明确了改革和法治的关系，对改革的健康发展和法治建设的顺利推进，对能否顺利实现中华民族伟大复兴中国梦的目标，意义重大、至为关键。

　　总结我国改革过程，其实质是一个不断突破现有法律制度的过程。改革的一般逻辑，是由地方试点开始，总结成功经验加以推广，再由中央文件加以确认，最后才是通过修改宪法和法律对改革成果进行确认。在这个过程中，存在同法律规定相冲突的问题，从积极的意义上讲，是对现有制度和法律的补充和完善，使其符合经济社会发展要求，但也产生了所谓的“良性违宪”或“良性违法”的问题。先改革，后修法，这是很长时间内我国处理改革与法治关系的基本方式，具有一定的历史合理性，能够省略复杂的法律程序，大大提高了改革的效率。然而，时至今日，我国的法律体系已经初步形成，部分法律都是近十几年内制定实施的，新一轮的全面深化改革，意味着大量的法律需要修改，如果继续沿用以往“先改革后立法”的方式，将会付出巨大代价，会对整个社会的法治建设产生阻碍甚至破坏作用。

　　《决定》作出上述规定具有重大意义，标志着中国的改革进入了一个新的历史阶段，过去突破法律的粗放式改革将逐渐退出历史舞台，先立法，或至少先授权试点、后依法改革，将会成为未来改革与发展的基本方式。中国的改革，也将由以往的“政策推动”转变为“法治引领”，改革将沿着法治的轨道健康前行，法治建设也将随着改革的不断深化顺利推进。

　　（作者：赵强 单位：中共山东省委党校）