日前，行政诉讼法修正案(草案)二审稿提交十二届全国人大常委会第十次会议审议，本次草案提出，“民告官”案件行政机关“一把手”应出庭应诉，同时行政诉讼不再局限于“具体行政行为”。
相较于一审稿的突破，二审稿在多个问题上有新的进展，其中，首次将行政首长出庭应诉写入草案，应当说这是顺理成章的事情。此前，各地在推动行政诉讼案件中行政首长出庭制度，已经取得了非常明显的成效。但也要注意，草案本身所作出的妥协，也较为明显。一边用“应当出庭应诉”来要求被诉行政机关负责人，又以“不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭”这样模糊的措辞为行政首长不出庭留有余地，极有可能导致实际操作中行政首长选择余地过大的后果。
此次行诉法二审草案，依然在受案范围上有突破：将公民有权提起行政诉讼的对象，从“具体行政行为”修改为“行政行为”，这是相较于一审草案又一次较为重大的调整。现行行诉法对于“民告官”案件的受案范围，排除了大量存在且影响力更大的抽象行政行为的可诉性。
简单来说，政府所做的行政行为，一对一时的纠纷可以诉讼，反而是一对多式的大范围纷争却被排除了诉讼解决的可能性。在行诉法一审草案中，曾试图以列举的方式，增加部分行政诉讼的受案范围，多项列举(比如征地拆迁、强制执行等)本身，更多还只是对现行法律“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”的具体化强调。相较于一审草案“对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对相应规范性文件进行审查”的方式，直接在提起诉讼的对象上以“行政行为”替换“具体行政行为”，颇值得肯定。
当然，如此大幅度的修改，依然留有“再进一步”的空间。一边试图解决“具体行政行为”对行政诉讼受案范围的严重限制，另一边却并未在受案范围的条款，明确提出行政行为整体的可诉性。草案如果就此通过，是否会在司法实践中给解决“立案难”本身平添新的障碍？现实中的“立案难”，据全国人大常委会委员修福金的调查，“大量符合行政诉讼标准的案件得不到受理”，而原因则在于“地方政府直接或者隐性干预”。二审草案的相关修改，或将生出的争议，可能给地方政府与司法机关不受理相关案件提供某些解读、争议空间。
在放开针对抽象行政行为的诉讼问题上，既然大方向已成立法共识，与其尺寸推进，不如在标准问题上甩开膀子“再进一步”，对抽象行政行为的可诉性做立法上的最终明确。如法律学者姜明安的建议，用列举“负面清单”方式，确立“凡法律没有禁止相对人起诉的均可诉”原则，显然更有助于解决“立案难”问题。
依法治国本身，更多是治官而非治民，依法治国的核心在于依法行政。行政行为的法治化，离不开也绕不过诉讼制度对其的根本性督促。让更多的官员能不那么艰难地走上法庭应诉，更心平气和地接受败诉结果，让更多的“民告官”案件更容易立得了案，让司法机关审理、执行“民告官”案件不再顾虑重重，这应当是衡量国家依法行政、依法治国程度的重要指标。行诉法颁行二十多年来的这一次大修，既然以扫清“民告官”的制度障碍为宗旨，步子就还要再大一点。
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