时隔22个月，《预算法》修正案终于迎来三审。草案三审稿吸收各方对二审稿的意见，在立法目的、全口径预算、预算公开、地方政府举债、财政专户、预算审查和监督等十个方面做了进一步修订。
根据《立法法》的规定，列入审议的法律案，因意见分歧而搁置审议满两年的，将终止审议，这意味着今年6月之前，如果《预算法》不进行第三次审议，本轮修法将终止。在这一时限的约束下，各方均有妥协以推动修正案如期审议，以三审稿为基础的《预算法》修正案预计将顺利通过。
相比二审稿，目前披露的三审稿有很大进步。首先体现在立法目的，三审稿明确《预算法》的目的是约束政府权力，将“规范政府收支行为”、“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”写入三审稿，而二审稿则原文照搬以前的“健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”。《预算法》为什么重要？就是因为政府之财源自于民，没有民众对政府支出行为的约束，民众也就没办法保证政府不滥用民众之财，三公消费、楼堂馆所就管不住。《预算法》就是要管住政府的花钱之手。
更深一层的意义在于，所有的政府行为都需要财政支持，今天政府过长的干预之手，说到底是因为政府财政之权没有收归民众。正因为财政养了太多的公务员，才会因人设事，才有政府频频干预经济。如果是一个小规模政府，再有能力也无法干预到经济的方方面面，政府的干预之手自然也就不斩自断。
然而魔鬼在细节中，立法初衷再好，也抵不过执行过程中的跑冒滴漏，最终损害的是法律的权威。这也是三审稿的亮点所在。在预算编制环节，明确控制机关运行经费等，在预算执行环节，明确不得虚假列支，并增加对违反规定的责任人问责和处分的规定。在预算公开方面，充实、细化需要公开的内容，明确政府的义务，同时将公开的时限从“及时”改为“批准或批复后20日内”，更具操作性。在预算审查与监督上，加强人大的作用，细化预算草案的编列级别，提高对专项转移支付预算的编制要求等。
尽管如此，执行情况依然令人疑虑，就算是1994年公布的《预算法》，相对粗糙，仅有的一些有价值的约束条款，政府执行得也不是很到位。以国库为例，《预算法》要求，有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库，不得截留、占用、挪用或者拖欠。而现实如何？20年以来，各部门、各级政府设立于央行国库之外的财政账户多不可数，多到上级政府及中央财政部门都搞不清楚的地步，不得不出台政策限制过多过滥的财政专户。
这种以陋习对抗法律的行为不仅没有被惩罚、禁止，还差点被合法化，修正案的二审稿，就曾要求“将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库和依法设立的财政专户”，试图将非法产生的财政专户合法化。虽然三审稿再次明确政府的全部收入都应上缴国库，但还是给财政专户留下了“法律有明确规定或经国务院批准”的口子。
在肯定三审稿有进步的同时，更需要思考如何保证《预算法》可以管住国家的钱袋子。在推动社会公众关注预算、申请预算公开、评估政府财政透明绩效等方面以外，还需要强化人大在预算审查、批准与监督方面的作用。要加强人大的力量，除了更多授权以外，首先可以做的就是增加各级人大预算工作部门的编制与专业人员，让他们看得懂预算、有能力监督政府花钱，这将立竿见影地增强与巩固人大在预算方面的权力。(作者系上海金融与法律研究院研究员)
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