防止投资失误 重建公共预算

　　只有使预算的编制、审批和监督成为一个民主的、公众参与的过程，实现了预算的公共性，才能从根本上消除现实中的种种财政乱象和投资失误。　

　　中国向来有“跑‘部’‘钱’进”的传统。在国家出台4万亿元经济刺激方案后，据说在发改委大楼里挤满了来自地方的官员。

　　因此，如何分配国家的4万亿元投资，使其发挥最大效益，特别是预防其中的腐败，就成为眼下社会关注的一个焦点。据透露，有关部门为此将组成一个跨部级督察小组，向每个省派驻督察员，确保投资到位。但我认为，要真正避免政府投资的低效率和腐败情况的出现，必须重建中国的公共预算体系。否则，再多的监督也只是治标不治本。

　　政府的公共投资，一个最大的特点或者说弊端，是缺乏公开和透明。投资什么项目，资金如何使用等，都是由政府官员特别是权力部门的官员决定，而不是由社会公众——体现为人大代表——采取投票方式来确定。这样一种投资模式，很容易导致投资失误。所以，要减少投资的失误和腐败，需要改进政府投资项目的决策规则和程序，提高投资决策的科学化、民主化水平，并建立严格的投资决策责任追究制度。

　　公开和透明也是公共财政的基本要求。所谓政府投资，换句话说，也是政府支出。因此，政府投资其实就是关于政府如何花钱的问题。从而，它也就是属于政府预算的问题。

　　目前，中国预算体制存在两个突出的问题，一是政府集预算编制权与执行权于一体，二是诸如土地出让收入、国有资本运营收入等预算外资金未能纳入预算内管理。体现在法律上，就是预算缺乏有效的法律约束。中国的宪法没有对预算刚性的约束性规定，《预算法》中尽管有限制财政收支的具体规定，但过于模糊、笼统和原则，在实践中并无有效的约束力。

　　重建中国的公共预算体系，政府预算不仅要用于公共服务，更要紧的是，预算决策过程应该是一个民主的、公众参与的和透明的过程。因此，公共预算也内在地要求预算必须遵守民主原则，即实现预算民主。

　　在过去的10多年中，中国开始了公共预算制度的改革，主要有部门预算、国库集中收付以及政府采购等。2007年，又推出了政府收支分类改革和细化预算编制等。客观而言，这些改革加强了对政府支出的约束，但还不能算真正的预算民主。因为它们的目标主要还是着眼于对预算的行政内部控制。要真正实现公共预算，必须强化外部力量对预算的监督，将预算过程纳入政治控制过程，实行预算的民主化改造。在中国现有的制度下，就是加强人大对政府预算编制、执行情况的实质性审查和批准，并让公众有广泛的参与。它包括三个方面的内容：

　　一是预算的编制要科学化、细化，让人看得懂，看得明白，这是前提；二是人大审议要民主化，人大的一个重要工作或者主要工作就是审议政府预算，必要时还应就政府预算举行听证会，以增强预算的透明度和民主参与程度；三是保证预算的有效监督，建立对预算执行的绩效评估制度，以及独立于政府、直接对人大负责的审计监督体系。

　　公共预算的原则是一样的，但具体形式可以探索。近年来，在中国一些地方试行的参与式预算，我认为值得向大家推荐。就中国的国情来说，政府层级越高，投资和预算相对比较规范，而越到基层，则越混乱。所以，改革基层政府的预算体制，某种程度更急迫。

　　参与式预算包括两种模式，一种是在预算编制层面引入公众直接参与，另一种是从人大监管的层面吸纳公众参与。我曾观摩过浙江温岭某镇举行的一次参与式预算恳谈，印象十分深刻。他们的做法是，基层政府的财政预算草案提交乡镇人大后，由人大向全乡镇公开，并举行预算讨论会，讨论结果随后向人大会议宣布，人大代表据此对政府进行询问，并共同修改预算，形成新的预算方案。如果人大代表对政府的预算方案不满意，还可以否决掉，这在中国是首开先河，体现了公共预算的民主性。

　　（作者系《学习时报》副编审）